江西省安全生产条例
江西省人大常委会
江西省安全生产条例
(2007年3月29日江西省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过)
第一章总则
第一条为加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会发展，根据《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)和其他有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例适用于本省行政区域内从事生产经营活动的单位(以下简称生产经营单位)的安全生产及其相关监督管理活动。有关法律、法规对消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。
第三条安全生产管理应当坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。
安全生产实行政府统一领导、部门依法监管、生产经营单位全面负责、群众参与监督、社会支持的管理体制。
第四条生产经营单位必须依法建立、健全安全生产责任制度，加强安全生产管理，改善安全生产条件，强化从业人员的安全生产教育培训，确保安全生产。
第五条生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。
第六条各级工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，提出保障安全生产的建议，督促整改事故隐患，参与生产安全事故的调查，维护职工在安全生产方面的合法权益。
第七条县级以上人民政府应当加强安全生产工作的领导，把安全生产工作纳入国民经济和社会发展规划，支持、督促有关部门依法履行安全生产监督管理职责，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。
县级以上人民政府应当重视安全生产基础设施建设资金的投入，安排必要的资金，并加强监督管理，确保专款专用。
第八条县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，指导和督促其他负有安全生产监督管理职责的部门履行安全生产监督管理职责。
县级以上人民政府有关部门依照有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。
第九条乡镇人民政府和街道办事处应当依法加强所辖区域内安全生产工作的监督管理，了解掌握生产经营单位的安全生产状况，及时报告和协助处理生产安全事故，并办理县级人民政府安全生产监督管理部门委托的事项。
县级以上人民政府安全生产监督管理部门可以依法委托具有公共事务管理职能的事业组织，开展有关安全生产行政执法活动。
第十条各级人民政府及其有关部门以及报刊、广播、电视、网络等媒体应当加强安全生产法律、法规和安全生产知识的宣传教育。
第十一条县级以上人民政府及其有关部门应当对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护、报告重大事故隐患、举报安全生产违法行为等方面做出显著成绩或者安全生产目标考核优秀的单位和个人，给予表彰、奖励。
第二章生产经营单位的安全生产保障
第十二条生产经营单位应当具备下列安全生产条件：
(一)生产经营场所和设备、设施符合有关安全生产法律、法规的规定和有关国家标准、行业标准或者地方标准的要求；
(二)安全生产规章制度和操作规程健全；
(三)保证安全生产所必需的资金投入；
(四)具有本条例第十六条规定的安全生产管理机构，或者配备、委托安全生产管理人员；
(五)主要负责人和安全生产管理人员具备与生产经营活动相适应的安全生产知识和管理能力；
(六)从业人员应当经过安全生产教育和培训合格，特种作业人员依法经专门的安全作业培训，并取得特种作业操作资格证书；
(七)为从业人员配备符合国家标准、行业标准或者地方标准的劳动防护用品；
(八)为从业人员提供符合国家规定的职业安全卫生条件，对从事有职业危害作业的人员定期进行健康检查；
(九)法律、法规规定的其他安全生产条件。
生产经营单位不具备前款规定的安全生产条件的，不得从事生产经营活动。
第十三条矿山、建筑施工单位和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品的生产单位进行生产前，应当依法向有关部门申请领取安全生产许可证；未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。
第十四条生产经营单位的负责人应当依法履行安全生产管理职责，接受安全生产监督管理部门和有关部门的监督检查，接受工会、从业人员对安全生产工作的民主监督。主要负责人对本单位安全生产工作负全面领导责任，分管安全生产的负责人对安全生产工作负直接领导责任；其他负责人对分管业务范围内的安全生产工作负相应领导责任。
第十五条生产经营单位应当制定下列安全生产规章制度：
(一)全员岗位安全责任制度；
(二)安全生产教育和培训制度；
(三)安全生产检查制度；
(四)具有较大危险因素的生产经营场所、设备和设施的安全管理制度；
(五)危险作业管理制度；
(六)职业安全卫生制度；
(七)劳动防护用品使用和管理制度；
(八)生产安全事故隐患报告和整改制度；
(九)生产安全事故紧急处置规程；
(十)生产安全事故报告和处理制度；
(十一)安全生产奖励和惩罚制度；
(十二)其他保障安全生产的规章制度。
第十六条矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者按照不低于从业人员1%的比例配备专职安全生产管理人员。煤矿企业至少应当配备5名安全生产管理人员。
前款规定以外的生产经营单位，从业人员超过300人的，应当设置安全生产管理机构或者按照不低于从业人员5‰的比例配备专职安全生产管理人员；从业人员在300人以下的，应当配备专职或者兼职安全生产管理人员，或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。
生产经营单位依照前款规定委托工程技术人员提供安全生产管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。
第十七条矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位的主要负责人和安全生产管理人员，经依法取得相应资质的安全培训机构培训，并由安全生产监督管理部门或者其他负有安全生产监督管理职责的部门依照职权考核合格，发给安全资格证书后方可任职。考核不得收取费用。
其他生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员，应当参加安全培训，具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。
第十八条生产经营单位应当对下列从业人员进行上岗前的安全生产教育和培训：
(一)新进从业人员；
(二)离岗1年以上的或者换岗的从业人员；
(三)采用新工艺、新技术、新材料或者使用新设备后的有关从业人员。
生产经营单位应当对在岗的从业人员定期进行安全生产教育和培训。
未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。
第十九条具备安全培训条件的生产经营单位，对从业人员的安全培训以本单位培训为主，也可以委托具有相应资质的安全培训机构进行安全培训。
不具备安全培训条件的生产经营单位，应当委托具有相应资质的安全培训机构对从业人员进行安全培训。
第二十条生产经营单位新建、改建、扩建工程项目(以下简称建设项目)，应当严格按照建设项目安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的要求进行建设与管理。安全设施投资应当纳入建设项目概算。
矿山建设项目和用于生产或者储存危险物品、使用危险化学品等高危险行业的建设项目，以及具有较大安全风险的建设项目，在按照国家有关规定报送安全生产监督管理部门或者有关部门审查安全设施设计时，建设单位应当提供建设项目的安全条件论证和安全评价报告。审查部门及其审查人员对审查结果负责。未通过设计审查的建设项目，有关部门不得办理行政许可手续，企业不得开工建设。
前款规定的建设项目竣工投入生产或者使用前，应当按照法律、行政法规的规定对安全设施进行验收；验收合格后，方可投入生产和使用。验收部门及其验收人员对验收结果负责。
第二十一条下列安全设施、设备以及场所，生产经营单位应当依照有关法律、法规的规定，进行检测、检验：
(一)地下矿井提升、运输、通风、排水、供配电、煤矿瓦斯检测监控系统；
(二)生产、经营、储存危险物品的场所；
(三)露天矿山边坡、尾矿库坝；
(四)特种设备；
(五)其他具有较大危险性或者危害性，依法需要进行检测、检验的安全设施、设备以及场所。
依照前款规定进行的检测、检验结果，应当报安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门备案；属煤矿企业的，报煤矿安全监察机构和煤矿安全监管部门备案。
第二十二条矿山开采、建筑施工、交通运输、危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品的生产企业实行安全费用提取制度，以保障安全生产资金投入。安全费用提取与使用管理的具体办法由省人民政府安全生产监督管理部门、财政部门制订，报省人民政府批准。
安全费用应当专户储存，专项用于安全生产，并接受安全生产监督管理等部门的监督检查。
第二十三条矿山、建筑施工、交通运输、危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品等生产经营单位，按照国家有关规定，实行安全生产风险抵押金制度。
安全生产风险抵押金用于本单位事故抢险和善后处理；因关闭、破产等原因终止生产经营或者转为前款规定以外行业的，安全生产风险抵押金应当予以退还。
第二十四条生产经营单位应当对重大危险源采取下列监控措施：
(一)建立运行管理档案；
(二)定期进行检测、检验；
(三)定期进行安全评估；
(四)定期检查安全状况；
(五)制定应急预案，定期组织应急演练。
生产经营单位应当至少每季度向安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门报告一次重大危险源监控措施的实施情况。
第二十五条生产经营单位的安全生产管理机构或者安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查，对检查中发现的事故隐患等安全问题应当立即处理；不能处理的，应当及时提出处理意见，报本单位有关负责人，并跟踪整改情况，记录在案。
生产经营单位应当对检查中发现的事故隐患等安全问题制定整改计划，落实整改措施，并明确专人负责；对不能立即整改消除的，应当报告安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门。
第二十六条禁止生产经营单位安排未成年人从事接触有毒、有害、易燃、易爆等危险物品的劳动以及其他危险性劳动。
禁止生产经营单位使用学校、幼儿园的房屋、场地，从事有毒、有害、易燃、易爆等危险物品的生产、经营、储存活动；禁止将教学场地作为机动车停车场。
禁止生产经营单位将有毒、有害、易燃、易爆等危险物品的生产、经营、储存场所设置在居民区、学校、医院、集贸市场及其他人员密集场所的安全距离内。
第二十七条旅游景区(点)管理单位和经营者应当加强旅游安全管理，完善旅游安全防护设施，制定事故应急救援预案，做好旅游预测预报和游人疏导工作。
第二十八条生产经营单位必须依法参加工伤保险，按时足额为从业人员缴纳保险费。
提倡生产经营单位为高空、井下、高温、有毒、有害、易燃、易爆等危险作业岗位的从业人员办理意外伤害保险或者雇主责任保险。法律、行政法规对煤矿、建筑施工等生产经营单位为从事危险作业岗位的从业人员办理意外伤害保险另有规定的，适用其规定。
第三章安全生产监督管理
第二十九条各级人民政府应当建立健全安全生产责任制度。
各级人民政府及有关部门的主要负责人对本行政区域、本部门的安全生产工作负全面领导责任；其他负责人对分管范围内的安全生产工作负直接领导责任。
第三十条各级人民政府应当每季度至少召开一次安全生产会议，分析、部署、督促和组织检查本地区的安全生产工作。
第三十一条县级以上人民政府应当建立健全安全生产控制指标体系，对安全生产情况实行定量控制和年度考核。各市、县(区)人民政府及有关部门的安全生产控制指标完成情况，由其上一级人民政府安全生产监督管理部门通过新闻发布会、公告、简报等形式，每季度公布一次。
市、县(区)人民政府及有关部门超过年度安全生产控制指标的，当年不得被评为安全生产或者综合性先进单位。
第三十二条县(市、区)、乡镇人民政府和街道办事处应当采取措施，组织或者协助有关部门或者机构依法查处非法开采煤矿、非法生产经营烟花爆竹等活动。
第三十三条安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当依法加强对生产经营单位安全生产工作的检查，指导、督促生产经营单位建立健全安全生产责任制，落实各项防范措施。
安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，除确需分别进行检查的外，应当互相配合，采用联合检查的方式。
安全生产监督检查人员在进行安全生产检查时，必须出示有效的行政执法证件，将检查情况和处理结果记录在案。
第三十四条安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门对监督检查中发现的和生产经营单位上报的事故隐患，应当按照职责分工及时登记，下发整改通知书，监督生产经营单位整改排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令生产经营单位从危险区域内撤出人员，暂时停产停业或者停止使用有关设施、设备；重大事故隐患整改排除后，方可恢复生产经营或者使用。
第三十五条安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当建立健全重大危险源登记备案制度，审查重大危险源的安全评估情况，加强对重大危险源的监督管理工作。
第三十六条承担安全评价、认证、检测、检验等服务的中介机构，应当按照国家规定，取得相应的资质证书，在资质证书规定的业务范围内从事安全生产中介服务活动，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验结果负责。
安全生产中介机构在服务过程中，发现生产经营单位存在事故隐患的，应当立即书面告知生产经营单位；其中重大事故隐患还应当同时书面报告安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门。
第三十七条安全生产中介机构不得有下列行为：
(一)将承接的服务项目转让、转包给其他单位或者个人；
(二)承担对同一建设项目的安全预评价和安全验收评价工作；
(三)对本机构设计的建设项目进行安全评价；
(四)出具虚假报告或者虚假证明；
(五)法律、法规禁止的其他行为。
第三十八条安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当依法加强安全生产中介服务的监督管理。安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员不得为生产经营单位指定安全生产中介机构。
第三十九条安全生产监督管理部门应当建立安全生产违法行为登录制度，在安全生产网页上记载生产经营单位及其主要负责人、安全生产中介机构的有关违法行为及处理情况。任何单位和个人都有权查询。
第四十条任何单位和个人发现生产经营单位存在重大事故隐患或者安全生产违法行为时，均有权向安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门举报。
第四章生产安全事故的应急救援与调查处理
第四十一条县级以上人民政府应当制定和完善本行政区域内重大、特大生产安全事故应急救援预案，建立安全生产应急救援指挥中心，组织有关部门和重点生产经营单位建立单位自救、区域互救、政府救援的应急救援体系，增强应急救援能力。
县级以上人民政府应急救援工作经费纳入本级政府财政预算。
第四十二条危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当制定应急救援预案，建立应急救援组织，配备相应的应急救援设备、器材，每年至少组织一次演练；因生产经营规模和安全风险较小，不建立应急救援组织的，应当与相关应急救援组织签订应急救援服务协议。
第四十三条生产经营单位发生生产安全事故后，应当积极组织抢救，防止事故扩大，并按照国家和省有关规定立即如实报告当地安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者延报。
生产经营单位应当保护事故现场，配合事故调查和处理。不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据；需要移动现场物品时，应当作出标记和书面记录，妥善保管有关证物。
第四十四条安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门接到生产安全事故报告后，应当立即按照国家和省有关规定上报事故情况，不得隐瞒不报、谎报或者延报。
县级以上人民政府以及安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门的主要负责人和分管负责人接到重大生产安全事故报告后，应当立即赶赴事故现场，组织事故抢救。有关单位和个人应当服从现场指挥、调度。
第四十五条对生产经营单位发生的生产安全事故，应当按照国务院有关规定进行调查处理。
第四十六条发生生产安全事故，造成人员死亡的，除依照法律、行政法规规定支付有关费用外，生产安全事故发生单位应当向死亡者家属一次性支付生产安全事故死亡赔偿金。
生产安全事故死亡赔偿金的数额，按照不低于本省上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算。
第四十七条省人民政府安全生产监督管理部门应当定期向市、县(区)人民政府和有关部门通报生产安全事故情况，对发生的特大生产安全事故，以及社会影响大、性质严重的典型重大事故及时予以通报。
县级以上人民政府安全生产监督管理部门应当定期统计分析本行政区域内发生生产安全事故的情况，并向社会公布。
第五章法律责任
第四十八条各级人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)未依法履行安全生产监督管理职责并造成严重后果的；
(二)对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的；
(三)发生重大、特大生产安全事故后，未按规定及时有效地组织事故抢救的；
(四)阻碍或者干涉对生产安全事故依法进行的调查处理或者责任追究的；
(五)违反规定乱收费、乱罚款的；
(六)要求生产经营单位接受指定的安全生产中介机构服务的；
(七)有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。
第四十九条违反本条例规定，对非法开采煤矿、非法生产经营烟花爆竹等活动查处失职、渎职的，由上级人民政府给予县(市、区)、乡镇人民政府和街道办事处主要领导、分管领导行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十条生产经营单位违反本条例规定，未设立安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并可处以5000元以上2万元以下罚款。
第五十一条生产经营单位违反本条例规定，未对从业人员进行安全生产教育和培训的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并可处以1000元以上2万元以下罚款。
第五十二条生产经营单位违反本条例规定，安排未成年人从事接触有毒、有害、易燃、易爆等危险物品的劳动以及其他危险性劳动的，责令停止违法行为，没收违法所得，并处以5万元以上10万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
生产经营单位违反本条例规定，使用学校、幼儿园的房屋、场地，从事有毒、有害、易燃、易爆等危险物品的生产、经营、储存活动的，责令停止违法行为，没收违法所得，并处以2万元以上5万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十三条安全生产中介机构出具虚假报告或者虚假证明，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，没收违法所得，违法所得在5000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下罚款，没有违法所得或者违法所得不足5000元的，单处或者并处5000元以上2万元以下罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上5万元以下罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任。
对有前款违法行为的机构，撤销其相应资格。
第五十四条生产经营单位不符合本条例第十二条规定的条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。
生产经营单位主要负责人在本单位发生重大生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，或者对生产安全事故隐瞒不报、谎报、延报的，给予降职、撤职的处分，对逃匿的处15日以下拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十五条根据《安全生产法》第八十条、第八十一条的规定处以罚款的，按照下列规定执行：
(一)发生一般生产安全事故的，处2万元以上5万元以下罚款；
(二)发生较大生产安全事故的，处5万元以上10万元以下罚款；
(三)发生重大生产安全事故的，处10万元以上20万元以下罚款。
第五十六条生产经营单位在被责令停产停业整顿或者予以关闭期间继续从事生产经营活动的，可以对其生产经营设施、设备、器材予以查封、扣押，没收违法所得；违法所得5万元以上的，处以违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足5万元的，处以1万元以上5万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十七条本条例规定的行政处罚由县级以上人民政府安全生产监督管理部门决定；有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，适用其规定。
第六章附则
第五十八条本省行政区域内非生产经营单位涉及安全生产活动的，参照本条例执行。
第五十九条本条例自2007年5月1日起施行。
交通事故社会救助基金立法的若干思考
李雪峰
（山东大学法学院 山东 济南 250100）
【摘要】机动车第三者责任强制保险条例中规定了交通事故救助基金制度，但没有明确规定救助基金的运营和监管由哪个部门负责，也没有更具体的立法例可供遵循，所以一直未能得到有效实施，本文围绕交通事故救助基金制度的运作模式、资金来源、救助范围、代位追偿等提出几点意见，希望能引起业界同仁的共同关注，并促成该制度的付诸实施。
【关键词】机动车 交通事故 责任保险 救助基金
《机动车第三者责任强制保险条例》自从2006年7月1日实施之后，就一直倍受社会各界的关注，其基础费率和赔偿的责任限额也经历了若干调整，越来越臻于科学和完善，但与之相配套的交通事故救助基金制度却一直被冷落。一个制度的有效运作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾连构成的制度系统才能真正发挥制度设计的初衷。制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。《机动车第三者责任强制保险条例》只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。[1]我国很多制度的构建或引进往往忽视配套制度建设，从而导致很多精心设计的制度形同虚设。机动车第三者责任强制保险也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。机动车损害赔偿责任、机动车损害赔偿责任保险和道路交通事故社会救助基金制度是现代人类社会为了对应因机动车的使用造成的社会损害而建立的三位一体的法律体系。[2]
一、救助基金的性质与运行模式
救助基金是社会救济的一种，其补偿不以保险合同的存在为依据。尤其是在未投保强制保险及强制保险人无支付能力等情形下，救助基金的补偿与保险利益之间已无任何联系。此外，救助基金虽以从机动车所有人缴纳的强制保险费中提取的一定比例，作为主要来源，但其补偿的依据仍然是未投保强制保险或肇事后逃逸的机动车所有人的事故责任，未投保强制保险的机动车所有人并未缴纳强制保险费，因此，此种补偿已不具有危险共同分担或经济互助的特点，从而脱离了保险的基本属性。救助基金的性质只能解释为，国家出于保护受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，经由立法创设的社会救济制度。
1、救助基金的特性
道路交通事故社会救助基金是为了及时抢救在道路交通事故中受害者生命的需要，由国家向社会募集、筹措、罚缴和追偿资金，用以在特定的条件下，依照一定的标准和程序，向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用的一种金融活动。从救助基金的定义可以看出，救助基金有以下几个特征：
（1）适用对象的特定性。救助基金是一种用于特定事项、特定人员的专款资金。特定事项是指救助基金仅适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，而非其它病因的抢救或脱离危险后的继续治疗。特定人员是指在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员，而不是一般情况下的其他人员。救助基金的使用还有一定的程序和额度限制，并且需要满足一定的条件。
（2）保障程度的有限性。救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，而不带有盈利、增值功能。从这一层面考虑，救助基金只能对交通事故受害者提供最低限度的补偿，而不可能全包全揽。其救助的内容不会过多地涉及财物损害，更不会涉及精神损害，而是偏重于补偿身体损害的倾向。[3]
（3）经营模式的特殊性。救助基金和商业保险不同，不能走商业化运营的模式，它是一种社会公共基金，要完全按照公共政策的要求来运作，不宜过分考虑成本和收益问题，但同时为了防止公共管理部门“不计成本”的滥用，还需要由国家相关部门对此加以监督管理。
2、其他国家的交通事故救助基金制度
为了确保受害人在加害人不明的交通事故中也能够得到及时的救济，许多国家设立了由政府运营的机动车损害赔偿保障基金。美国一些州建立了未获清偿判决救助基金，在加害人未投保责任险、逃逸、失去清偿能力以致无法赔偿时，对受害人提供救济。[4]日本实行“不予补偿的损害基金”制度，对机动车未投保强制保险或肇事后逃逸所造成的人身损害，由政府设立的机动车损害赔偿保障部门予以补偿。德国则成立损害基金，由政府成立公法团体办理补偿业务。英国国会于1937年提出了有名的“卡塞尔报告”，建议成立“中央基金”，对汽车责任保险人失去偿付能力或第三人因种种原因未能获得有效赔偿的，可由该项基金支付。1945年，英国汽车保险业协会与交通部共同成立“汽车保险人局”，对未投保汽车责任保险或虽有保险但保险单失效而无法得到赔偿的受害者给予赔偿。新西兰依据《意外事故补偿法》设立了意外事故补偿基金，对发生了意外事故的受害者进行赔偿，汽车燃油税和机动车执照收费都用于车祸事故的赔偿，意外事故补偿基金由专门的部门管理，对交通事故提供全面的事故赔偿和康复服务。德国《强制汽车责任保险法》对汽车交通事故损害赔偿救助基金的适用范围也有详尽而具体的规定。 我国台湾地区设“汽车交通事故特别补偿基金”，以确保受害人未能依该法规定请求给付保险金时，能够得到一定的补偿。[5]这种社会救助基金由国家直接运营，不允许用来营利。
救助基金的管理一般由官方机构负责，韩国设立了机动车辆损失赔偿保障事业，属于政府的交通事故保障事业；日本设立了政府机动车损害赔偿保障事业，由交通部作为政府代表予以管理。[6]德国由联邦法务部长为主管监督长官，由救助基金内设的董事会和行政委员会负责管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后来转由金融服务委员会管理；我国台湾省由财政部管理；美国纽约州则专门成立了“机动车辆事故补偿公司”（Motor Vehicle Accident Indemnification Corporation，缩写MVAIC）负责救助基金管理，该公司经法律授权而具有一定的事故仲裁职能，属于半官方性质的机构。[7]救助基金管理机构一般都具有官方或半官方身份，其对救助基金的管理主要出于社会公益而不是获取利润，因此以盈利为目标的保险公司不宜作为救助基金的管理机构。
3、我国交通事故救助基金的制度设计
我国道路交通安全法第17条和《机动车交通事故责任强制保险条例》第24至26条规定了设立“道路交通事故社会救助基金”的相关内容。法律条文没有明确规定基金的运营和监管由哪个部门进行，但从立法者的意图看应该由政府直接运营道路交通事故社会救助基金。 虽然我国道路交通安全法称为“道路交通事故社会救助基金”，但从性质上来看，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，不宜进行商业性经营。
救助基金是机动车强制三责险制度的重要配套措施，由政府设立救助基金也是国际惯例，但与国外相比，我国“道路交通事故社会救助基金”的不足之处在于：未明确每次事故、每人垫付金额限制；增加了“抢救费用超过责任限额的” 垫付内容。[8]法律、法规没有对“抢救”、“抢救费用”、“抢救的手段”、内容、时间、用药标准与普通的医疗行为做出明确区分和界定，因此在实际操作中，可能产生巨额“抢救费用”由基金会买单。我国大量机动车并未在车管部门登记注册，这部分车辆一般不会投保强制险，而其所造成的事故后果要由基金承担，基金可能会面临巨大的垫付资金压力。另外，救助基金的资金来源渠道过窄，基金一旦发生亏损，基金将面临严重偿付危机。由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。
救助基金运营机构开展补偿及代位追偿业务，必须有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格。但其性质究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救济性质而论，应当由政府主导救助基金的运行，相应地也应赋予其公法法人性质。
二、救助基金的来源
《条例》第二十五条规定救助基金的来源包括：(一)按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(二)对未按照规定投保强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(三)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(四)救助基金孳息；(五)其他资金。
可以看出，我国救助基金的资金来源主要是从各保险公司办理强制保险的保费中按比例提取，再就是对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款，这样的规定有舍本逐末之嫌。《条例》已经实施一年之久，基金的建立、运营还是空中楼阁。《条例》第二十六条规定：“救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。” 但具体的管理办法却迟迟不出台。《条例》规定将按照一定比例从强制保险的保险费中提取一部分作为救助基金，但直到今天也未见一家保险公司从保费当中扣除一分钱，每一张保单上都有一栏为提取救助基金，但后面的空格却没有任何内容。第二十五条第二项罚款主要是指公安机关交通管理部门依据《条例》第三十九条至四十一条进行的罚款，少则几十元，多则应缴保费的2倍，数额十分有限；而保监会依据《条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，少则几万，多则几十万，数额巨大，如果用这笔资金投入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，但《条例》对这类罚款的用途，未作明确规定。[9]部门利益的驱使形成了当前救助基金的难产，基金来源渠道过窄，数量有限，运营中又要受到严格的监管。基金不允许赢利，而又无时不在风险之中，基金一旦发生亏损，基金管理人将面临严重偿付危机。而且由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。[10]没有多大油水，无利可图，又是众目聚视的焦点，因此这块烫手的山芋至今没人愿意接手。
救助基金制度的建立首先应从基金的筹集开始，先有基金才有基金的运营。救助基金是不以营利为目的的财团法人，基金的来源就成为一个巨大而现实的问题。[11]基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，避免过多地从强制险保费中提取，以防止提高费率和过高的收费抑制投保的数量。最为主要的是政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作为货币资金，可以通过下面几种途径取得：
1、从交强险的保费中提取
救助基金的主要来源应该从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。法国以机动车年保费中提取1.9%上缴基金会。日本由保险公司收取交强险保费时，一并征收保费数额的0.55%作为“纯赋课金”，即使无须参加强制保险的特种车辆也须缴纳此项“纯赋课金”，政府车辆及军队车辆由政府编列预算拨付。新西兰交通事故基金即为机动车辆强制保险保费，另外，政府对车辆征收2%的汽油税，并把它作为无过失保险机制的基金。 我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”也规定了从强制汽车责任保险费中提取2%作为特别补偿基金。[13]我国《机动车交通事故责任强制保险条例》虽然规定了要从保费中提取一定比例作为救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也没有定下来。 希望在不久的将来能看到救助基金建立起来，并能够在法律的框架内良性运作。
2、罚缴所得
基金的罚缴主要来自两个方面：保险罚款和安全责任罚款。《交通安全法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。” 《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十九条规定：“机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理人依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款。”鉴于我国机动车投保义务人保费负担能力有限，保险意识也不高，即使实行强制保险，仍将有相当大一部分车辆不参加强制保险，如果执法部门严格执法通过对未投保车辆进行处罚，也能为救助基金注入大量的资金。[14]《交通安全法》第九十四条规定：“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果的，由公安机关交通管理部门处所收检验费用五倍以上十倍以下罚款，并依法撤销其检验资格；”对违反法律规定的机动车安全技术检验机构所处的罚款，可以按一定比例纳入救助基金，因为机动车安全技术检验关乎机动车辆运行的安全，机动车带病行驶是交通事故主要隐患之一，将这些罚款的一部分纳入基金理所当然。同时，交警部门对违章行驶的机动车辆的罚款也可以提取一部分纳入救助基金。违反道路交通安全法律、法规的行为，是将他人的人身健康和财产利益置于危险境地的不法行为，从交通违法所处的罚款中按一定比例提取出来作为救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保额不足肇事得不到及时救济的受害者是合情合理的，也在一定程度上体现了社会的公平与正义。而将处罚所得罚款上交国库，则违反了“政府不得与民争利”这一现代公共管理之原理。[15]另外，《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条规定了保监会对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司可以处十万至一百万元的罚款，对这些罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。
3、救助基金孳息
孳息是指物或权利的收益，在法律上又可分为天然孳息和法定孳 息两种，天然孳息是依自然而产生的出产物，如植物的果实和动物的幼仔。法定孳息是指依法律关系而产生的收益，包括利息和租金。[16]救助基金的孳息只能是法定孳息。基金会虽不以营利为目的，但其本身也可以从事某种特定的经济行为，以实现财产的增值。基金会资金可以存入金融机构以获得利息，也可以用于购买国库券、金融债券等有价证券，以使财产增值。[17]我国台湾地区“汽车交通事故特别补偿基金管理办法”规定，基金除支付业务需要外，还可以存放于银行，也可购买公债、国库券、中央银行储蓄券、金融债券，基金在每年年度终了，其依法收取的收入扣除当年经营所需的支出，结余部分纳入基金。出于救助基金的安全性考虑，不能为了获得高额的收益，而将救助基金投资到风险较大的股票交易、不动产投资以及企业融资中去。[18]
4、依法行使代位追偿所得
基金只是一种提前垫付性质的资金运行活动，它的出发点是资金垫付，而不是资金给予，它是一种不计利率的资金借贷活动。[19]因此，基金垫付后责任人应当偿还。基金管理机构必须加大力度，并依法采取必要的措施向事故责任人追偿预先垫付的资金，以寻求基金的保值。切不可因为基金的介入和追偿工作失力而让责任人逍遥法外。但另一方面也应该可以预见，向侵权人的追偿是一个复杂的过程，实现的成本可能会很高，甚至可以说相当一部分是根本无法实现的。一方面由于我国机动车的投保率不会达到理想程度，尤其是摩托车、农用车和拖拉机将会有很大数量难以纳入投保人的范围。另一方面我国机动车辆的肇事逃逸率仍然很高，这种状况在实行机动车强制保险之后不会有根本性的改变。这意味着救助基金在垫付了受害人抢救费之后，将面临着极大的追偿任务。[20]在现行的法律建构之下，在通过诉讼投入了相当高额的成本之后，可能发现责任人根本没有被执行能力，所谓的追偿最终也不过是竹篮打水一场空。
5、其他筹措方式
机动车交通事故的频发性和后果的严重性决定了救助基金的有限性，要提升救助基金在处理交通事故中的作用，最重要的是多方筹措资金，只有强大的资金支持，才能使基金有所作为。上述几种资金来源可能远远不能满足对交通事故受害者救助的现实需要，因此应当开辟更多的基金来源渠道，结合我国国情，可以考虑以下几种筹措方式作为补充：
（1）政府财政资助。通过财政预算的方式每年有计划地给予基金一定额度的拨款。社会救助的主体应该是政府，政府的服务对象是全社会，重点是对弱势群体的服务和帮助；[21]
（2）机动车辆选牌费。政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定费用后可以自主选牌选号，对特殊号牌进行拍卖，所得款项纳入救助基金；[22]
（3）社会募集。由于募集方式本身多种多样，因而基金的募集渠道也是相当广泛的。可以采取发行彩票的方式募集资金后，将其归入基金帐户；可以号召、动员群众直接以货币、货物的形式募捐，然后将货物拍卖或折价卖出；也可以通过慈善机构直接募集；还可以由国家通过发行专门债券等方式积累资金，用以充实基金。
三、基金的运行与监管
基金运行必须遵守两大原则：保值原则和效率原则。保值是指基金必须在一定的额度范围内维持自身的平衡和稳定，不能出现资金流失和超值的耗损。效率是指基金作为货币资金在支付、使用和追偿等各个环节高速流转，并且最大限度地发挥和实现其预期功能。机动车属于高度危险的交通工具，发生交通事故时往往会造成严重的人身伤害，涉及的救助费用巨大，事先无法预知抢救费用数额的情形下，如果不对救助基金垫付作以限制的话，就等同于“以有限的金钱承保无可预知的风险”。[23]救助基金垫付的费用还存在无法收回的可能性，这就使救助基金面临日趋减少的风险，如果救助基金由于制度设计不合理而导致破产，这将对机动车交通事故受害人造成重大影响。[24]在交强险制度中，对保险公司赔偿保险金尚规定了责任限额，这里对救助基金不加以规定是不合理的。强制保险负有强制实际给付义务，即使有其他种类的给付，强制保险也不得在支付保险金时对其他种类的给付予以扣除，而救助基金仅在受害人从社会保险和商业保险均无法补偿时，才提供最后的救济，因此，救助基金给付时应事先扣除其他种类给付金额， 如果上述扣款已经由救助基金给付的，救助基金有权向受害人或强制责任投保的保险公司追偿。
基金运行中应当维持自身的平衡和稳定，否则就无法持久，基金运行的流程便应该是：筹措→达到一定数额→开始支付→支付期间资金滞留→追偿→资金回笼及新的资金筹措→新的支付。在这个流程中，当基金从起点经过支付后，又通过追偿实现回笼时，已经保持了初始资金数额，从而很自然地实现了自身的平衡。[25]但事实上，基金的整个活动过程处于一个简洁的回还形式，而不是处于一个重复循环状态。因为基金运行中，从第二个过程开始，不断有新的筹措资金进入帐户，新筹措的资金与追偿回笼的资金一起构成了一个新的扩大了的起点。从理论上说，基金每经过形式上的一次回还后，起点资金应该处于一个梯级升增状态。但另一方面，在实践中由于受运行成本、必然性耗损和垫付资金流失等因素的影响，资金循环未必都表现为升增状态。
1、救助基金的运作程序
救助基金的运作必须有一个规范的程序。出现交通事故后，并不是所有的交通事故损害赔偿都能进入救助基金的救济范畴，而是要经过一个先申请、后审批、再执行的过程。首先由需要救助的当事人向救助基金管理机构提出申请，申请书写明本人经济状况、家庭人口与劳动力情况、家庭收入与支出情况、伤残情况、申请救助的目的和方式，递交申请时应同时提交公安交通管理部门出具的相关证明、肇事车辆相关资料、医院抢救治疗方案及预算以及鉴定机构出具的伤残情况法医学鉴定。救助基金管理机构接到申请后，应当及时对申请证明材料进行审查，经过调查核实，对符合条件的应当予以批准，并及时办理相关手续，签订有关协议。[26]在此过程中，救助基金管理机构对医院救治方案可以提出意见或建议，应本着节约、效率、公平的原则，力求把救助基金管好用好。对于肇事车辆逃逸或责任不清的情形下，救助基金管理机构应当先行垫付抢救费用，以免除医疗机构的后顾之忧，让医疗机构积极地救治伤员，更好地保护受害人的利益，实现救助基金制度的社会保障功能。[27]在垫付抢救费用时，救助基金管理机构可以根据救治进程的实际需要，分期、分批将代付资金存入指定的银行帐户，以保证医疗费用及时支付。
2、强化对救助基金的监管力度
救助基金具有较强的公众性和社会性，虽说其救助人群是不特定的，却可能涉及到千家万户的直接利益，救助基金运作的规范性直接影响着广大公众的利益，因而大多数国家都对救助基金的经营运作进行严格的监督和管理。救助基金的正常运作，要靠建立一整套能够有效控制耗损和运行成本的基金运行机制，使基金从一开始便处于在严格而科学的监管之中运行，从而达到救助基金的良性运作。
救助基金运用原则和一般资金运用的原则基本相同，要求符合安全性和流动性。[28]安全性原则是救助基金运用的基本原则，救助基金可以存入银行收取孳息，但不能不顾资金运用的安全性，为获取暴利而搞冒险投资，以免使救助基金产生严重亏损，导致基金运营陷入困境。流动性原则是指资金保持足够的流动性，以便满足救助赔偿的需要。救助基金担负着特殊的救助任务，而交通事故的发生具有随机性，对救助资金的赔付需求难以预测，因此要求救助基金要保持足够的流动性。借鉴国外的有效经验，国家应该设定专门的机构对救助基金的运作和经营进行监管，对救助基金投资类别和资金运用的比例结构进行约束和监管。明确基金的管理人和所承担的责任，建议由中央和地方政府的财政部门分级管理为妥。[29]另外，对救助基金运作的监管还需要建立一系列的监管制度，救助基金经营中的业务统计报表、年度运营报告和财务会计报告都要及时报送有关部门备查。
总之，交通事故救助基金制度作为交强险制度的一部分，如果能得到有效的施行，将会在很大程度上弥补交强险保险人赔偿的不足，更全面地保障交通事故中受害人的利益。但由于部门利益的纷争，救助基金制度一直未能得到实施。作为一种尚停留在书面上的制度，还未经受实践的检验，说的再多终究还只是纸上谈兵，期待救助基金制度的施行早日成为现实。