内容摘要:民事调解作为解决纠纷的一种方式,较于普通的裁判结案方式,有“案结事了、彻底息诉、节约司法资源”的优越性和易于执行性,且符合“大调解”的司法改革理念,故被法官大幅度地采用。但以拖促调、强迫调解、欺骗调解等违法调解现象也随之暴露出来,修改后民诉法首次明确了检察机关对民事调解案件的监督职权,填补了调解监督的空白点。如何正确把握调解监督条件,强化调解监督机制尤为重要　

　　
　　在当前我国法制化进程中,公民的法律意识普遍增强,民事纠纷案件呈大幅上升趋势,采取调解的方式解决大量民商事纠纷越来越凸现其强大的优势,诉讼调解日益受到各级人民法院和广大法官的青睐,已经成为民商事案件的主要结案手段。但法院调解制度也暴露出它的局限性和诸多不足,阻碍了调解制度作用的发挥。

　　以往,最高人民法院(法释(1999)4号)《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》认为“《中华人民共和国民事诉讼法》只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉,没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的,人民法院不予受理。”据此,调解被排除在检察监督之外。2011年3月,最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,开始了在全国范围内对民事调解案件实行法律监督的破冰之旅。修改后的民诉法第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”、第一百九十八条、第二百零一条、第二百零八条第二款等相关规定,明确地确立了调解监督的法律依据,有益于构建更加完整合理的民行检察监督体系。

　　一、　 民事调解监督的立法价值

　　此次民诉法修改对民事调解监督的立法确认,是对最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》后,各地检察机关一年多实践成绩的积极回应,具有独特的立法价值。

　　一是强化了检察监督的效果。检察机关通过对确有错误的民事调解书的审查监督,可以从中发现并查处审判人员拘私舞弊等违法乱纪案件,从而遏制司法腐败的滋生和蔓延,保障国家、集体和公民的合法权益不受侵害,维护司法的尊严和国家法律的正确实施。

　　二是增强了检察机关的监督职能。作为法律监督机关的人民检察院,应当有权以公益代表的身份对违反国家政策、法律法规或违反当事人自愿原则的生效民事调解,采用抗诉或检察建议方式引起再审程序,把法律规定人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的范围扩展到生效民事调解,从而实现其法律监督的职能。

　　三是进一步促进了司法和谐。检察监督范围扩至民事调解,不仅能减轻调解监督机制的弱化对司法不公的致命影响,更有利于司法和谐。检察机关调解监督作用的有效发挥有利于形成安定有序的社会秩序,可以促使法院的调解活动在程序公正的轨道上运行。就民事调解的性质而言,作为人民法院定纷止争的民事调解,其实质是人民法院行使审判权的一种表现形式。而民事审判权作为国家公权力的一种,必须受到权力制约。因此,只有对民事调解进行有效的法律监督,才能保障公民的自由、法官审判权不被滥用[1]。

　　二、正确把握调解监督的条件

　　最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,第三条:“人民检察院对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解,有下列情形之一的,可以向当事人或者案外人调查核实:(一)可能损害国家利益、社会公共利益的;”、“第六条:人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉”。修改后的民诉法第第二百零八条:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。”、“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉”。

　　据此,法律等相关规定把调解监督界定于“是否损害国家利益、社会公共利益”之上。鉴于民事调解所应遵循的自愿、合法原则,检察监督的范围还应建立在这两个原则的基础之上。

　　公共利益在外延上具有不确定性,与个人利益在边缘上呈交织状态,是一个模糊不清的概念。有的人认为,只有涉及到大多数公民的利益才足以形成公共利益,有的人则认为,只要是违法调解,就损害了法律的权威,危及人民群众对法律的信任,就是损害了社会公共利益[2]。笔者认为公共利益应做扩大解释。修改后民诉法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这里,法律并没有对公共利益有明确的界定,当事人之间的调解协议内容涉及到损害公共利益的,少之又少。若对此缩小解释,则民事调解案件能纳入监督范围的寥寥无几,对调解案件的监督等同虚设。

　　鉴于此,对损害第三人利益的调解案件当然进行监督。　损害第三人利益的调解案件客观存在,在司法实践中,这类案件数量甚至远远超过损害国家利益、社会公共利益的案件数量。检察机关作为法律监督机关,在维护国家利益、社会公共利益的同时,也负有维护广大人民群众合法权益的法定职责。因此,对损害第三人利益的案件进行监督,是维护司法公正的客观需要,也是检察监督权的应有之义[3]。

　　三、关于民事调解监督事由的具体设想

　　民事调解监督事由即检察机关审查应否抗诉(提抗)或检建的理由或根据,即调解案件的审查阶段,是调解监督之根本 。笔者认为应主要审查以下几个方面。

　　1、参与调解的当事人主体适格与否。　主要包括两个方面:一是民事行为能力欠缺。无诉讼行为能力人或限制民事行为能力人参与的调解活动时,无法准确的处分自己的权益,对这类案件,应当允许以此为由提起申诉。二是代理人无权代理[4]。

　　2、调解涉及内容违反法律规定。一是调解协议内容违反法律、法规禁止性规定。二是调解协议内容造成案外第三人损害时,为保护案外第三人合法权益,因此,对这类案件应允许案外第三人以申请人身份提出撤销调解协议的申请。

　　3、调解合意意思欠缺。一是违反自愿原则,实施强制调解行为。在调解申诉案件中,检察机关如何审查认定违反了自愿原则,没有客观尺度,取证困难,在司法实践上造成操作困难。往往只有申诉人的言语主张,因为无法审查,不能成为有效的抗点。 违反自愿原则主要包括两种:一是法官在调解活动中,违背当事人真实意思,强制调解或变相强制调解的。调解制度的本质属性及正当化基础是当事人的合意,如果一方当事人或双方当事人都坚持不愿调解,法院就不能强制调解或变相强制调解,否则就违反了自愿原则。二是因对方当事人实施胁迫、欺诈而使当事人作出非真实意思表示的行为。笔者认为,在调解中,一方当事人实施胁迫、欺诈行为,违背了诚信原则,并借此获得不当利益,达成的调解协议即不是双方的合意结果,不具有正当性,对这类案件,应属监督范畴[5]。三是双方当事人虚假调解。修改后的民事诉讼法增加了第112、113条的规定,加大了对虚假诉讼案件的打击力度。双方当事人为规避法律义务或为了牟取非法利益,相互勾结串通,以损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益为代价达成调解协议的,法院对调解协议达成过程中事实、证据并不进行严格审查,这使虚假调解得以滋生。这类调解协议明显侵犯了案外人或社会公共利益甚至国家利益,当然包含于监督范围之内。

　　4、调解程序违法。调解监督的范围建立在合法原则的基础之上,不仅仅指实体上合法,还应包括程序法的规定。在程序合法方面,包括调解的启动、调解方式、调解组织、调解协议内容、调解协议的确认、调解协议和调解书的生效、调解书的执行等程序方面都要符合法律的规定。

　　5、参与调解的法官问题。一是法官在调解中有徇私舞弊、贪赃枉法行为的。这种行为必然会影响案件的公正审理 ,不仅造成调解结果的实质不公,还会破坏廉政建设和法律威严,牺牲了法律应有的正义。二是法官在调解过程中违反法定程序的。如有回避情形的法官未主动回避或未被申请回避,在调解中偏袒一方,遗漏必须参加诉讼的当事人等。法院违反程序的行为会使得法院的中立性受到质疑和挑战,进而影响司法公正,因而对于程序违法的民事调解进行法律监督,检察机关责无旁贷。

　　参考文献:

　　[①] 聂铄:“民事调解案件行使监督的思考”,载《当代法学》2001年第5期。

　　[②] 邵建东、“从三方面加强对民事调解的法律监督”ffice:smarttags" />2012年10月09日06:19　正义网-检察日报。

　　[③] 关金华:“析民事调解和仲裁裁决法律监督的论争”,载《国家检察官学院学报》2001第5期。

　　[④] 成效东、陶治平:“民事调解案件应当列入检察监督的范围”,载《人民检察》2000年第4期。
四川省成都市人民政府办公厅


成都市人民政府办公厅转发市卫生局市教育局市红十字会关于《成都市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金管理办法（试行）》的通知



各区（市）县政府，市政府有关部门：
市卫生局、市教育局、市红十字会关于《成都市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金管理办法（试行）》已经市政府同意，现转发你们，请认真贯彻执行。

二○○五年八月二十九日

成都市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金管理办法（试行）
市卫生局市教育局市红十字会

第一条 为减轻中小学生、婴幼儿因病、因伤住院的家庭经济负担，特在成都市推行中小学生、婴幼儿住院医疗互助金（以下简称少儿住院互助金）。为了保障少儿住院互助金参加者的合法权利，规范少儿住院互助金征集、使用、支付、结算和管理，特制定本办法。

第二条 少儿住院互助金遵循政府组织、互助自愿、以收定支、自求平衡的原则，坚持以大病统筹为主。参加者缴费金额全部用于支付中小学生、婴幼儿因病、因伤住院及规定病种门诊所发生的部分医疗费用，是一项社会公益性事业。

第三条 具有本市常住户口或居住证的中小学（含中专、技校、职校、特殊学校）、托幼机构在册学生，年龄满1个月以上的散居学龄前儿童，因病、因残疾未入学的少年儿童，均可自愿参加少儿住院互助金。

第四条 成立成都市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金管理委员会（以下简称管委会）。管委会由市卫生局、市教育局、市红十字会、市财政局、市民政局、市监察局、市审计局、市信息办、市劳动保障局、市残联等部门组成，负责全市少儿住院互助金的统一管理。
管委会办公室设在市卫生局，负责组织协调有关部门研究解决全市少儿住院互助金管理工作中的重大问题，对全市少儿住院互助金进行监督，贯彻落实管委会决定。

第五条 管委会办公室下设市少儿住院互助金管理中心，与市新型农村合作医疗服务中心合署办公，统一管理，并负责以下工作：
(一)负责管理全市少儿住院互助金的日常工作，拟定工作计划和实施方案；组织协调有关部门，及时研究解决全市少儿住院互助金管理工作中的重大问题，贯彻落实管委会决定；
（二）负责统筹管理全市少儿住院医疗互助金，汇总分析互助金的收支动态，并及时向管委会报告工作，提出工作建议；
（三）组织少儿住院互助金专家组专家，对市少儿住院互助金管理中心审核后提出的不合理的医疗费用进行鉴定；
（四）对区（市）县少儿住院互助金管理中心进行业务指导，复查审核区（市）县少儿住院互助金结算报销资料；
（五）建立计算机信息数据库,建立和完善少儿住院互助金管理信息系统；
（六）定期公布少儿住院互助金收支情况，接受政府有关部门的审计及社会和广大家长的监督；
（七）规范和简化结算报销程序，确保少儿住院互助金安全有效。

第六条 市和区（市）县红十字会负责组织、宣传和动员少儿家庭及中小学生、儿童自愿参加少儿住院互助金。开展各种公益性活动，向社会各界募集资金，用于少儿住院互助金。

第七条 市和区（市）县教育局负责少儿住院互助金以下工作：
（一）积极倡导少儿住院医疗互助，通过学校开展宣传活动，动员中小学生、婴幼儿家长自愿为孩子交纳少儿住院互助金，并使其达到较高覆盖率；
（二）支持和督促学校红十字会组织、托幼机构收取在校、在园学生交纳的互助金，编造花名册、填写《成都市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金医疗证》（作为学生缴费凭证），并出具确认证明；
（三）督促学校负责核实本校学生生病住院期间出勤情况并向学生家长出具证明；
（四）帮助各学校建立健全红十字会组织。

第八条 市和区（市）县卫生局负责少儿住院互助金以下工作：
（一）负责对定点医疗单位的监督管理，提高医疗服务质量，降低服务成本；
（二）组织少儿住院互助金专家组对经少儿住院互助金管理中心审核提出需作进一步鉴定的事宜进行裁定；
（三）支持和督促社区卫生服务中心、乡（镇）卫生院、儿童健康保健和儿童计划免疫机构，收取、上缴非在校、在园儿童交纳的互助金。

第九条 各乡（镇）、街道办事处要积极组织实施少儿住院互助金工作，具体负责以下工作：
（一）负责宣传和动员中小学生、婴幼儿参加少儿住院互助金，并组织开展各种公益宣传活动，使少儿住院互助金工作深入人心；
（二）组织辖区内的社区卫生服务中心、乡（镇）卫生院收取非在校、在园少年儿童交纳的互助金，编造花名册，填写《成都市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金医疗证》（作为缴费凭证），并出具确认证明；
（三）支持、督促社区和村民委员会收取辖区内民办幼儿园在园儿童交纳的互助金，编造花名册，填写《成都市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金医疗证》（作为学生缴费凭证），并出具确认证明。

第十条 各区（市）县应成立少儿住院互助金管委会，管委会在同级卫生行政管理部门设立少儿住院互助金管理中心，管理中心与新型农村合作医疗服务中心合署办公，统一管理，并负责以下工作：
（一）负责辖区内中小学生、婴幼儿住院医疗互助工作的管理；
（二）负责辖区内少儿住院互助金征缴和上解工作；
（三）负责审核、结算、报销等具体业务工作；
（四）定期公布当地少儿住院互助金支付情况，接受社会和广大家长的监督。

第十一条 参加成都市少儿住院互助金交纳费用标准为每人每学年度40元。以后年度可根据少儿住院互助金收支情况调整交费标准。

第十二条 少儿住院互助金实行每学年度收取，有效期限为每年的9月1日零时至次年的8月31日24时。收缴时间定为每年9月1日至10月31日，其他时间一律不办理收缴互助金手续（在缴费期以外时间出生的满月新生儿可在满月后的1个月内交费）。
中小学校和托幼机构在册学生参加市少儿住院互助金的费用，通过学生就读学校、托幼机构收缴。
年龄满1个月以上的散居学龄前儿童（含在缴费期以外的时间出生的满月婴幼儿），凭户籍证或居住证在户籍所在地的社区卫生服务中心、乡（镇）卫生院、儿童健康保健和儿童计划免疫机构，自愿缴费参加。
对城乡低保家庭和特殊困难家庭的子女，参加少儿住院互助金需交纳的费用及住院后所发生的医疗费用，可按照医疗救助相关政策，在民政部门申请适当补助。贫困残疾人家庭子女参加少儿住院互助金，可在享受以上政策的基础上向残联申请适当补助。

第十三条 学校、托幼机构、社区卫生服务中心和乡（镇）卫生院等单位收取的互助金，必须全额存入市少儿住院互助金管理中心在指定银行开设的成都市少儿住院互助金专用账户。
解缴互助金的程序：由收费单位直接缴入所在地的区（市）县少儿住院互助金管理中心的“收入归集帐户”，并附缴费花名册及表格；区（市）县少儿住院互助金管理中心审核确认汇总后，统一将资金上解市少儿住院互助金管理中心专用帐户。

第十四条 少儿住院互助金支付因病、因伤住院治疗并符合少儿住院互助医疗范围，且在定点医疗机构发生的部分费用。
患白血病、血友病、再生障碍性贫血、恶性肿瘤出院后的专科门诊治疗费用，接受肾移植前的透析费用和手术后的抗排异药物费用，可按规定由少儿住院互助金支付部分费用。

第十五条 中小学生、婴幼儿因第十四条规定发生的医疗费用的50％由家长自理，50％由少儿住院互助金按下列规定分级距支付：
级数医疗费用级距支付比例
11000元（含1000元）以下的部分60%
21000元以上至5000元（含5000元）的部分70%
35000元以上至10000元（含10000元）的部分80%
410000元以上的部分90%
在每一学年度内，少儿住院互助金支付的最高金额为每名中小学生、婴幼儿8万元。

第十六条 下列医疗费用，不属于少儿住院互助金补偿范围：
（一）挂号、伙食、陪伴和观察室、家庭病床、康复病床的费用；
（二）未在规定的医疗机构治疗的费用；
（三）在异地就医发生的费用；
（四）参照基本医疗保险规定应当自理的费用；
（五）因第三方造成伤害而发生的治疗费用中，依法应由第三者承担的部分；
（六）因参与违法活动造成伤残所发生的治疗费用。

第十七条 少儿住院互助金定点医疗机构应严格按照申报准入程序，报由市级卫生行政部门按照申报条件审核确定。

第十八条 各定点医疗机构应严格按照《四川省城镇职工基本医疗保险、工伤用药目录》、《成都市城镇职工基本医疗保险诊疗目录》、《成都市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金用药补充目录》、《成都市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金诊疗补充目录》、《成都市中小学生、婴幼儿住院医疗互助金大病门诊用药目录》，合理用药、合理检查、规范治疗，并按照规定办理病人住院、出院、转诊和转院等手续。

第十九条 各定点医疗机构应建立健全少儿住院互助金结算窗口。住院医疗费用原则上采用医院结算方式，出院时患者家长免交应由少儿住院互助金支付部分，该部分由医院向少儿住院互助金管理中心申请结算。因特殊情况未能在医院结算的，可持相关资料到医院所在辖区的区（市）县少儿住院互助金管理中心结算。

第二十条 对应由少儿住院互助金支付的医疗费用，按照属地管理的原则，由定点医院每月汇总后上报所在地的区（市）县少儿住院互助金管理中心初审，经初审后上报市少儿住院互助金管理中心复核，复核后由区（市）县少儿互助金管理中心直接与辖区内定点医院结算。
对不应住院及不合理检查和治疗所发生的费用，市和区（市）县少儿住院互助金管理中心有权追回。

第二十一条 对住院医疗费用报销发生争议时，由各级少儿住院医疗互助金专家组负责鉴定。经鉴定属不合理或非少儿医疗互助金支付范围的医疗费用，市和区（市）县少儿住院互助金管理中心可拒绝支付；属医院责任的费用由医院承担；属参加人责任的费用（报销以外的）由参加人个人承担。

第二十二条 参加少儿住院互助金的城乡低保户和贫困家庭的中小学生、婴幼儿，发生应由患者家长自理部分的医疗费用，确因家庭经济困难的可按规定程序申请医疗救助。

第二十三条 少儿住院互助金实行收支两条线管理，专款专用，封闭运行。若年度内少儿住院互助金发生超支，可由少儿住院互助金管理中心申请开户银行垫付，次年在筹集的互助金中归还，也可由红十字会募集资金予以补充。少儿住院互助金有结余则结转下一年度使用。
少儿住院互助金利息收入计入互助金本金。

第二十四条 市少儿住院互助金管理中心在国有商业银行设立少儿住院互助金专用帐户，实行专户存储。区（市）县少儿住院互助金管理中心在国有商业银行分别设立少儿住院互助金“收入归集户”（收入过渡户）和少儿住院互助金“支出户”。

第二十五条 少儿住院互助金管理机构人员经费、办公经费等，由各级政府安排，不得从少儿住院互助金中提取。

第二十六条 市少儿住院互助金管委会定期向社会公布年度少儿住院互助金收支情况，接受相关部门、社会公众和舆论的监督。

第二十七条 每两年召开一次少儿住院互助金工作表彰会，对大力支持少儿住院互助金的社会力量和在少儿住院互助金工作管理工作中取得突出成绩的单位和个人予以表彰。

第二十八条 本办法由成都市少儿住院互助金管理委员会负责解释。本办法自2005年9月1日起实施。