江西省新余市人民政府


新余市人民政府关于印发新余市土地储备管理办法的通知

余府发〔2009〕25号


各县（区）人民政府、管委会，市政府各部门，市直各单位：



《新余市土地储备管理办法》已经2009年6月15日市七届人民政府第50次常务会议审议通过，现予印发，请认真遵照执行。



为进一步提高我市工业化和城市化水平，加快城乡一体化建设进程，必须严格加强土地调控，提高土地的利用效率，确保土地供应。各地各部门要统一思想，密切配合，采取措施提高建设用地保障能力，为我市节约、集约和合理利用土地发挥积极作用。



二ΟΟ九年六月二十五日



新余市土地储备管理办法







第一章 总则



第一条 为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《中华人民共和国土地管理法》、《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）等有关规定，结合本市实际，制定本办法。



第二条 本市范围内（分宜县除外）的土地储备管理工作，适用本办法。



第三条 本办法所称土地储备，是指市国土资源行政管理部门（以下简称市国土部门）为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，根据经济社会发展和城镇建设需要，对依法取得的土地，进行前期开发、储存以备供应的行为。



第四条 市国土部门所属的市国土资源储备中心为本市国土资源储备机构，具体负责土地储备工作。



第五条 市土地储备实行集中管理制度。



市人民政府统一领导本市土地储备工作。市土地储备委员会负责本市土地储备规模、供应计划、储备存量规模审议和监督工作，协调解决土地储备工作中的重大问题。



市国土部门负责本市土地储备的统一管理和储备计划的编制工作。



市国土资源储备中心负责本市范围内土地储备计划的组织实施和土地征收、收回（购）、储备工作及城市规划（发展控制）区内土地储备工作。



城市规划（发展控制）区以外的土地储备工作由有国土资源储备机构的区人民政府（管委会）组织实施。



市人民政府对土地储备范围划分另有规定的，从其规定。



市规划、房管、财政、审计、发展和改革、物价、农业、林业、水利、建设、监察、公安等部门应当按各自职责做好土地储备的相关工作。



第二章 计划与管理



第六条 市人民政府根据土地市场的调控需要，合理确定储备土地规模。储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲、低效利用的存量国有建设用地。



第七条 市土地储备实行计划管理。国土资源、财政及人民银行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划和城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度国土资源收储计划，报市人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。



第八条 年度土地储备计划应当包括：



㈠年度储备土地的规模；



㈡年度储备土地前期开发规模；



㈢年度储备土地的供应规模;



㈣年度储备土地临时利用计划；



㈤计划年度末储备土地规模。



第九条 市国土部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经市人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。



第三章 范围与程序



第十条 下列土地应当纳入土地储备范围：



㈠因公共利益需要或实施城市规划需要，依法使用的土地;



㈡因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因停止使用的依法收回的国有土地;



㈢土地使用权使用期限届满，需要收回的土地;



㈣公路、铁路等依法核准报废后产生的土地;



㈤土地使用权人违反土地使用权出让合同的约定或国有土地划拨决定书的规定，需要收回土地使用权的土地;



㈥农用地转用和土地征收后未确定用地单位的土地;



㈦依法确认的闲置两年以上（含两年）的土地;



㈧依法确认为无主的土地;



㈨政府委托管理的其他土地;



㈩其他依法取得的土地。



第十一条 经市人民政府批准，市国土部门依法收回的国有土地，土地登记机关办理注销登记手续后，纳入土地储备库并办理登记手续。



第十二条　因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用国有存量土地的，由市国土部门报市人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的国有存量土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备库。



第十三条 经市人民政府同意征收的集体土地并报省政府批准农用地转用后，市国土资源储备中心在征收程序、征收补偿标准上，应当按照国家、省和本市有关规定执行。



被征地农民的拆迁补偿、安置补助及失地农民社会保险，应当按照国家、省和本市城市规划区内集体所有土地房屋拆迁安置补偿的有关规定执行。



第十四条 经市人民政府批准收回（购）的国有土地，属已出让的，按出让成本加利息计算收回（购）价；属划拨的，按市人民政府核定的划拨价进行收回（购）。



被收回（购）的国有土地上的建筑物、构筑物的拆迁补偿，应当按照国家、省和本市有关规定执行。



第十五条 对纳入储备的土地，市国土部门应限制使用权转让，市规划行政主管部门应当限制新建、扩建、改建地上建筑物、构筑物，优先组织编制控制性详细规划，市城市管理等部门应当积极配合做好工作。



第四章 开发与利用



第十六条　对纳入储备的土地，经市国土部门批准，国土资源储备机构有权依法对储备土地进行前期开发、保护、管理、暂时利用及为储备土地实施前期开发进行融资等活动。



第十七条　市国土资源储备中心应对依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。储备土地的前期开发整理，由市国土资源储备中心编制开发整理项目方案，并报市国土部门审批后实施。



前期开发整理可委托有资质的机构承担，签订开发整理协议书;项目经费超过规定标准的，应进行公开招标;有建筑物、构筑物拆迁的，应委托有拆迁资质的机构并签订拆迁合同组织实施。涉及农用地转用的，按有关规定一并办理农用地转用手续。



第十八条 储备土地前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。



第十九条 市国土资源储备中心应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。



第二十条　储备土地在未供应前，国土资源储备机构可将储备土地连同地上建（构）筑物通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地临时利用，一般不超过两年，且不得影响土地供应。



第五章 土地供应



第二十一条 储备土地在完成前期开发整理后，纳入市土地年度供应计划，经市人民政府批准后，由市国土部门组织统一供应。因客观条件无法进行前期开发整理的，在土地供应前应确保该土地的权属清晰、界限清楚、无纠纷、地面建（构）筑物明确界定迁移主体。



第二十二条　经市国土部门组织供应的储备土地，应及时注销储备土地登记，移交标的物。



第六章 资金管理



第二十三条　市国土资源储备中心运作的土地收入（包括出让金、出租、租赁收入）按照“收入上缴国库，支出财政监管，收益分宗核算，成本及时拨付，实行预决算管理”的原则，实行“收支两条线”管理。



土地收入由市财政部门负责征收管理，市国土部门负责具体征收。



第二十四条　市土地储备资金来源包括：



㈠财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给的征地、收回（购）、拆迁安置补偿、土地前期开发等储备土地过程中发生的相关费用;



㈡财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的5%储备发展基金;



㈢按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构所融资的资金;



㈣经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;



㈤上述资金产生的利息收入。



市国土资源储备中心储备土地举借的贷款，应当与年度土地储备计划相衔接、并报同级财政部门批准，不得超计划，超规模举借贷款。市国土资源储备中心举借的贷款，只能专项用于土地储备，不得用于其他用途。



第二十五条 市土地储备资金使用范围包括：　



㈠征收（购）、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用，包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收（购）、优先购买或收回土地有关的其他费用；



㈡征收（购）、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用，包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出；



㈢征收（购）、优先购买或收回土地需要支付的银行及其他金融机构贷款的利息支出；



㈣经市财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。



市国土资源储备中心所需的日常经费，根据工作需要，由市财政核算拨付。其工作经费应当与土地储备资金实行分账核算管理，不得混用。



第二十六条　征收集体土地的，按照《中华人民共和国土地管理法》、《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》及市人民政府有关规定标准进行补偿。土地收入必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费及补助被征地农民社会保障所需资金。



收回（购）国有土地的，按照市人民政府有关规定进行补偿。



第二十七条　市国土资源储备中心向银行等金融机构申请贷借款项，必须严格按照《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）有关规定执行。



市国土资源储备机构所举借的贷款，必须按合同约定及时足额偿还贷款本息。



第二十八条　市国土资源储备中心应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。



第七章 责任



第二十九条　土地使用权符合储备条件，但土地使用权人未申请储备而擅自转让土地使用权及其地上建筑物、附作物的，依照有关法律、法规予以处罚。



第三十条　土地储备单位的工作人员玩忽职守、滥用职权，给国家、集体造成重大损失，或利用职务之便，索取、收受他人财物的，给予行政处分。触犯刑律的，依法追究刑事责任。



第八章 附则



第三十一条　本办法自2009年8月1日起施行，2000年9月6日市人民政府颁布的《新余市土地储备暂行办法》（余府发〔2000〕47号）同时废止。







现代法理学一般都认为法律原则可以克服法律规则的僵硬性缺陷，弥补法律漏洞，保证个案正义，在一定程度上缓解了规范与事实之间的缝隙，从而能够使法律更好地与社会相协调一致。但由于法律原则内涵高度抽象，外延宽泛，不像法律规则那样对假定条件和行为模式有具体明确的规定，所以当法律原则直接作为裁判案件的标准发挥作用时，会赋予法官较大的自由裁量权，从而不能完全保证法律的确定性和可预测性。为了将法律原则的不确定性减小在一定程度之内，需要对法律原则的适用设定严格的条件：
1．穷尽法律规则，方得适用法律原则。
这个条件要求，在有具体的法律规则可供适用时，不得直接适用法律原则。即使出现了法律规则的例外情况，如果没有非常强的理由，法官也不能以一定的原则否定既存的法律规则。只有出现无法律规则可以适用的情形，法律原则才可以作为弥补“规则漏洞”的手段发挥作用。这是因为法律规则是法律中最具有硬度的部分，最大程度地实现法律的确定性和可预测性，有助于保持法律的安定性和权威性，避免司法者滥用自由裁量权，保证法治的最起码的要求得到实现。
2．除非为了实现个案正义，否则不得舍弃法律规则而直接适用法律原则。
这个条件要求，如果某个法律规则适用于某个具体案件，没有产生极端的众不可容忍的不正义的裁判结果，法官就不得轻易舍弃法律规则而直接适用法律原则。这是因为任何特定国家的法律人首先理当崇尚的是法律的确定性。 在法的安定性和合目的性之间，法律首先要保证的是法的安定性。
3．没有更强理由，不得径行适用法律原则。
在判断何种规则在何时何种情况下极端违背正义，其实难度很大，法律原则必须为适用第二个条件规则提出比适用原法律规则更强的理由，否则上面第二个条件规则就难以成立。德国当代法学家、基尔大学法哲学与公法学教授罗伯特?阿列克西(Robert Alexy)对此曾做过比较细致的分析他指出：当法官可能基于某一原则P而欲对某一规则R创设一个例外规则R’时，对R’的论证就不仅是P与在内容上支持R的原则R.p之间的衡量而已。P也必须在形式层面与支持R的原则R.pf作衡量。而所谓有在形式层面支持R之原则，最重要的就是“由权威机关所设立之规则的确定性”。要为R创设例外规则R’，不仅P要有强过R.p的强度，P还必须强过R.pf。或者说，基于某一原则所提供的理由，其强度必须强到足以排除支持此规则的形式原则，尤其是确定性和权威性。而且，主张适用法律原则的一方(即主张例外规则的一方)负有举证(论证)的责任。 显然，在已存有相应规则的前提下，若通过法律原则改变既存之法律规则或者否定规则的有效性，却提出比适用该规则分量相当甚至更弱的理由，那么适用法律原则就没有逻辑证明力和说服力。


作者：李冬梅 苏佰林