析公诉文书制作中的几个问题

2000年12月18日 15:14 龙宗智　赵华　赖秋蓉

　　起诉书和公诉词是检察机关提起公诉和出庭支持公诉阶段最重要的法律文书，起诉书的制作、公诉词的发表，并不仅仅是文书写作的技巧性问题，它直接体现了检察机关公诉职能的范围等基础性理论问题。当前关于起诉书和公诉词如何制作尚存争议，笔者试就文书制作中的几个问题作一探讨，以利于检察机关更有效、合理地行使自己的公诉职能。

一、关于起诉书的制作

　　提起公诉，是检察机关对被告人提出正式的犯罪指控，并要求法院对其进行审判的法律行为。这一行为需具备一定格式，即以书面为之。表达公诉理由和主张的法律文书，就是起诉书。从公诉实践看，有以下两个问题需要进一步解决。

　　（一）关于起诉书中公诉事实表述及其详略的要求

　　从起诉的法理及审判的要求看，对起诉书制作最基本的要求是“指控明确”，即“起诉书中有明确的指控犯罪事实”（刑诉法第一百五十条的规定）。

　　之所以要求指控明确，其理由有三：首先，从法院的角度看，指控明确，才能确定法院审理的范围。由于公诉对审判的约束力，法院只能针对公诉主张，即公诉事实进行审理，指控不明确，不仅造成法院审理的困难，而且容易导致审判范围的不适当扩张，形成法院自诉自审或不告而理。其次，从公诉的角度看，指控明确，才有利于引导公诉举证。因为起诉书相当于一个举证大纲，检察官必须围绕起诉事实举证，如果指控不清，举证就可能缺乏对象和依托。再次，从辩护的角度看，获悉明确的犯罪指控，也是被告人基本诉讼权利的体现，是其实施防御权的重要条件。因此出于诉讼公正的需要，检察官有责任在起诉书中指控明确。

　　然而，在目前的公诉实践中，存在的一个普遍问题就是起诉书记载过于简单，有的起诉书，指控犯罪行为的过程与情节不清楚，有的甚至手段与后果也存在一定的模糊性。其原因一是担心“言多必失”——如果情况表述具体，一旦把握不准确，就容易被诉讼对方抓住把柄，陷于被动；二是有的公诉人在工作负担较重的情况下，工作不够细致，起诉书制作只求大体上过得去，要求不高；三是因为案件中有的具体事实在证据上存在某些矛盾，犯罪要件可以成立，但具体的作案手段与方法等情况存在信息冲突，这种情况下，公诉人采取大而化之的表述，以避开矛盾。

　　笔者认为，对目前起诉书制作中因过于简略而造成指控不够明确的问题，应当重视并予以解决。而要做到起诉指控明确，从内容上一般应具体叙明以下诸项事实：

　　1．何人（犯罪的主体）；

　　2．何时（犯罪的时间）；

　　3．何地（犯罪的场所）；

　　4．针对何人何物（犯罪的对象与客体）；

　　5．用何种方法（犯罪的手段）；

　　6．实施何种行为及其后果（犯罪行为与结果）。

　　其中尤为重要的是第5、6两项，就犯罪的手段、犯罪的行为及犯罪的结果，起诉书应当叙述清楚，最低限度是能够清楚记载关于犯罪要件的事实以及关于量刑情节的事实，以便明确审理对象并使定罪量刑有所依据。

　　然而，叙述中又不能面面俱到缺乏重点，要按照认定犯罪和适用法律的需要，掌握好详略疏密。对体现犯罪行为本质成为构成要件的事实，以及对适用法律起重要作用的事实要叙述具体；而对与此无关的则不写；如为事实之间的“搭桥”，则可简略概括地叙述。

　　（二）关于证据论证

　　起诉书中是否应当列举证据并就认定的事实作证据论证，目前有不同看法。有的认为，证据是认定犯罪事实的依据，在起诉书中应当列举，必要时还需进行适当论证。其方式一是将证据单列一部分放在犯罪事实之后，二是穿插到犯罪事实中，边叙述，边举证。最高人民检察院新的起诉书制作格式没有要求对证据进行列举和论证，笔者认为，高检院的制作规定是正确的。这主要是因为我国已经改变了过去那种职权主义特点的审判方式，法官庭前审查主要进行程序性审查，庭审中由检察官向法庭举证，而程序性审查不是就犯罪指控的事实和证据进行具体审查，因此不需要起诉书叙明证据。而在庭审宣读起诉书后，出庭检察官开始举证，指控证据将接受法庭质证和检验，这是具有实质性的证据审查过程。将起诉指控与举证证明适当分离，这是控辩式庭审方式排除法官预断的要求。从今后我国刑事诉讼的发展看，排除预断原则可能进一步贯彻，起诉书中对证据的列举与说明可能受到法律的直接限制（如在与我国审判方式接受的日本，起诉书列举并论证证据被视为起诉程式的严重违法，起诉将因破坏排除预断原则而被驳回）。

　　（三）关于量刑情节的写法

　　根据现行起诉书格式的要求，起诉书应当写明从轻、减轻或者从重处罚的量刑情节。但实践中由于各种原因存在不同做法。有的起诉书全面阐述量刑情节，有的则不写量刑情节，还有的只写法定情节不写酌定情节，认为酌定情节不是起诉书必备要素，如果需要法庭考虑，可以在公诉词中表述。

　　笔者认为，鉴于公诉机关需要作出被告人刑事责任的有无及其轻重的认定并向法庭提出建议，因此起诉书不仅要就被告人的行为“定罪定性”，而且要就其刑事责任的轻重提出建议，加之量刑情节也属于法院审理的范围，法院以起诉书的指控为根据进行审理和判决；而公诉词是在法庭调查结束后由公诉人发表的意见，它缺乏起诉书的规范性、正式性以及约束审理范围的功能特性，只能解释和补充说明起诉内容，因此对于定罪量刑的事实和情节，原则上应当在起诉书中表述，而且实事求是地确认被告人的量刑情节，尤其是从轻情节，可以使被告人认识到检察机关的客观公正，消除或减轻抵触心理。

　　根据上述理由，笔者认为，原则上应当按照现行起诉书格式的要求，在起诉书中写明从轻、减轻或者从重处罚的量刑情节。其中包括法定情节，也包括酌定情节，如案发后被告人积极退赃、积极抢救被害人、努力挽回犯罪后果等。但这里有一个前提：无论确认法定情节或酌定情节，都应当是在起诉时能够固定或基本能够固定的情节。有的情节容易出现变化，如被告人认罪态度，在庭前老实交代，但庭上可能翻供，这种情况，起诉时对其认罪态度以不写为宜，而后视法庭上被告人的表现在公诉词中综合认定。当然，如果案件事实清楚，被告人口供稳定，对其庭上不翻供比较有把握，也可以明确肯定被告人认罪态度较好。因为司法实践中，认罪服法的被告人对检察机关是否肯定其认罪态度比较关注，在起诉书中实事求是地予以确认有助于促使被告人配合公诉。

二、关于检察机关的量刑建议

执行工作改革刍议

珙县司法局 赵德平 余元兵


目前,执行工作改革之风正此起彼伏,各种改革思潮竞相绽放，倡导改革执行方式的有之，倡导改革执行费用的有之，倡导改革执行机构的也有之.......可谓“仁者见仁，智者见智”。但笔者认为，这诸多的改革均系建立在现行执行工作体制不变的前提下的改革，并不是质上的、根本意义上的改革，执行工作的某些弊端（如逻辑错误、理论上的缺陷等）依然存在，要彻底改变目前执行工作的困难与困惑，笔者认为，应该对现行执行工作体制进行结构性的重大改革，将所有生效刑事、民事、行政案件的判决和裁定的强制执行权整体划归司法行政部门，以建立效率较高、逻辑清晰，理论完善的、有中国特色的执行工作体制，切实发挥执行工作的强制和保障作用，这对我国当前正进行的司法体制改革将会具有深远影响和重大现实意义。
一、现行执行工作体制的弊端以及理论缺陷
（一）现行执行工作体制已不适应时代的发展和要求。
我国的执行工作分为刑事判决、裁定的执行，民事判决、裁定的执行和行政判决、裁定的执行，刑事判决、裁定的执行几经变革已大部份移交司法行政机关管理和指导，司法行政机关已在这项工作上做出了巨大的成绩。而民事案件的判决和裁定从建国以来则一直由人民法院自己执行，在八十年代出现的行政判决、裁定亦由人民法院自行执行，这种执行模式的设立是源于建国初期套用前苏联模式，按照解放区人民司法机关的传统做法建立起来的，在1954年时人民法院的执行工作机构曾一渡被撤销，因从50年代后期开始，我国的绝大部分民事案件以调解结案，至改革开放以来，我国经济高速发展，民事案件大量增加，民事判决裁定的强制执行比例也随之大幅增加，法院的执行人员有限及其它因素的影响，执行工作的难度也越来越大，而行政案件由于人情多，涉及关系繁杂，执行率也相对不高，民事行政判决、裁定的“执行难”已突出在摆在面前，正由于部分判决、裁定得不到切实执行已极大影响了司法机关的形象和法律的权威。法律和司法的权威受到了极大的挑战，单凭法院系统现有的执行力量根本不能扭转执行工作的现状，因此，必须对现行执行体制进行重大改革，以建立人员充足、工作高效的执行工作体制，在最大程度上解决“执行难”问题。
（二）现行执行体制是“执行难”的原因之一。
长期以来，大量民事、行政判决得不到很好执行，严重地削弱了法律和法院的权威，同时也引起当事人对判决、裁定书的可信度以及对诉讼的质疑，造成这种现象的原因除了强制执行的法律不健全、债务人法律意识淡溥、经济不景气等原因外，现行民事行政判决、裁定的执行体制也是造成“执行难”的原因之一，具体表现在：１、法院存在重审理轻执行现象。由于早期我国的民事纠纷（行政案件几乎为零）大多以调解结案，法院工作任务不重，而判决、裁定的自动履行率也较高，但随着社会的发展，民事、行政案件大量增加，法院审理工作越来越重而无瑕顾及判决、裁定的执行，很多案件判决、裁定下来后当事人得到的只是一纸空文，这在很大程度上打消了当事人寻求公力救济解决纠纷的积极性，同时对法律的权威也产生了怀疑；２、从 法院内部机构上讲，从事审判业务的股室和人员明显较多，而执行人员的数量却明显不足，整体素质也不高，无论从力量上还是从素质上已不能适应工作的需要。而从经济效益角度上讲，执行机构往往择重标的额大，易于执行的案件加以执行，对被执行人和被执行标的地处偏远、标的金额不大的却不愿执行。这种的存在也增加了当事人对司法权威的质疑。
（三）现行执行体制不利于权力的监督和制约，也不利于平衡各政法机关的职权。
法国启蒙思想家孟德斯鸠早在十八世纪就指出：“一切权力必然导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败”。现行体制中，各种案件的审判权和大部分案件的执行权均集中在法院，而法院的执行工作和执行权不受监督或很少受到监督，这无疑会让部分执行人员和领导产生腐败思想，从而影响司法公正。也许有人会认为孟德斯鸠的理论思想是资产阶级思想，我国是社会主义国家，不应采用资产阶级的思想。但是，无论是孟德斯鸠的“三权分立”思想还是中国思想家孙中山先生的“五权学说”思想，其目的均是为了加强权力的监督和制约，保障社会的发展和司法的公正，在中国现行政法体制中，公安机关拥有维护国内公共安全和保障社会治安的行政职能，也有刑事案件侦查和执行部分刑事判决、裁定的司法职能，检察机关拥有监督公职人员的职务犯罪，审查批捕，提起公诉等刑事司法职能；法院拥有全部案件的审判和所有民、行案件、部分刑事案件的执行等职能；而作为保障司法机关正常行使职能的司法行政机关仅有部分刑事案件的执行权、劳动教养工作的管理权、普法依法治理工作的管理指导等职能，存在职能散、软、弱的现象，根本没有能很好地保障司法机关正常行使职能，没有拥有管理司法行政事项的职能，造成“司法不司法 ，行政不行政”的困难状况，如不及时调整上述四个政法机关之间的职能，强化司法行政职能，则会在一定程度上妨碍司法公正的进程，助长司法腐败。
（四）现行体制混淆了行政机关与司法审判机关的职能。
《中华人民共和国宪法》第一百二十三条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”，第一百二十五条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权.......”。《宪法》的这两条规定明确指出了我国人民法院是“国家审判机关”，行使的是审判职能，而法院行使审判职能是适用法律审查公民、法人或其它组织的行为和事件的合法性的过程，其作出的判决和裁定是适用国家权力机关制定的法律的结果，具有法律属性。而宪法第八十五条和第一百零五条明确规定国务院（含各部委）和地方各级人民政府（含各组成部门）是国家行政机关，是国家权力机关的执行机关，法院判决、裁定具有法律属性，判决、裁定的执行具有执行法律的特征，因此，理应由国家行政机关执行人民法院适用法律作出的具有法律属性的判决和裁定，由法院自己执行则是混淆了国家审判机关与国家行政机关的职能。
我国行政诉讼法规定，公民、法人或其它组织对具体行政行为在法定期限内不履行，又不申请复议和提起诉讼的，行政机关可申请人民法院强制执行，这种规定显然就是让专司适用国家法律法规审判纠纷的人民法院成了执行行政机关的具体行政行为的执行机关，违背了职级原则和混淆了司法机关与行政机关的职权。
（五）现行执行体制不利于仲裁制度、人民调解制度和公证制度的落实，实施和完善。
我国的《仲裁法》及相关法律法规定一方当事人如不履行仲裁裁决的，对方当事人只能按照《民事诉讼法》的规定向法院申请强制执行，而仲裁机构受理、仲裁纠纷与法院受理、审判纠纷具有事实上的 竞争关系，基于经济利益的考虑，法院很可能对申请的仲裁裁决不予执行或持消极态度，从而削弱仲裁机构的竞争力、降低仲裁裁决的公信力。由公证机关赋予强制执行效力的公证书也面临同样的尴尬，按现行法律法规，公证机关可依法赋予部份公证书具有强制执行效力，法院基于同样的原因也会对公证书不执行或抱以消极态度或不执行。部份生效人民调解协议书的执行也会面临同样的问题。故这状况极不利于我国多种纠纷的解决机制的共同存在和发展，也难以保证国家法律的正确实施。
二、执行工作划归司法行政部门的理论依据和现实基础。
（一）执行工作的行政属性辩析
执行工作划归司法行政部门的理由是：执行工作是执行适用法律结果的具有法律属性的判决、裁定书的工作，具有典型的行政属性，应属具体行政行为。从理论上讲，行政是指执行国家意志、维护公共安全等管理和执行国家事务、行使国家行政职能的权力，具有强制性、执行性和确定性等特点，而法院的判决、裁定是法院代表国家适用国家法律的结果，具有确定性和可执行性，其执行应该归属国家行政机关。在实践中，世界上大部分国家判决和裁定的执行权也归属于司法行政部门，如法国、日本、英国、意大利等等，意大利宪法第110 条对司法部是这样表述的：对司法部或说是司法部长则授予了“与司法有关的事务的组织和执行”的职能，也就是说不是与司法审判职能的行使直接相联系的组织性、执行性的职能。因此，执行工作划归司法行政部门既是完善理论和工作实际的需要，又符合国际通行做法和潮流。
（二）执行工作改革的指导方针和政策依据
党的十六大明确指出，“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义.......完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”，“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。改革完善执行工作体制，将判决、裁定的执行权移交司法行政机关正是为了贯彻落实十六大精神，完善调整各政法机关的职能、建立、健全相互配合相互制约的司法体制的必然要求。我国宪法一百零五条，第一百二十三条、第一百二十六条均规定人民法院是国家审判机关，是独立行使审判权的机关，而不是执行机关，因此，当务之急是要以十六大精神为指针，切实改革执行工作体制，让司法行政机关成为名符其实的司法执行机关。
（三）执行工作改革的现实基础
执行工作整体划归司法行政机关与人民法院自己执行自己的判决、裁定相比较起来，前者更具有现实性和可操作性。首先，司法行政机构和人员力量上较法院执行工作机构占有优势，在司法部的推动以及地方各级司法行政机关的努力下，目前全国已有90%以上的乡镇(街道)建立起了司法所,工作人员已达10余万人，而在法院系统推行的几次机构改革中，乡镇人民法庭已几乎撤尽，较偏远的山区县也不过只保留了两三个法庭，而且人民法庭多为二人庭或三人庭，有的甚至为一人庭，人民法庭在审理任务较重的情况下是不可能执行自己的判决和裁定的。而县级人民法院的执行机构（执行局）执行人员也顶多不过十余人，负责执行一个县的全部案件显得力不从心。执行工作划归司法行政机关后，完善的机构和众多的人员可以更好地完成执行任务。其次，执行工作划归司法行政机关对开展执行工作更为有利。由于乡镇（街道）司法所承担着广大农村人民调解工作的管理和指导以及普法工作，对广大农村社情民意比较熟悉，因此，司法所承担农村案件的执行工作比较有利，市、县级司法行政机关承担着所辖行政区内的普法依法治理工作，对辖区内的企、事业等单位、组织的状况也比较熟悉和了解，因此，对开 展执行工作也比较有利。再次，由司法行政机关承担执行工作可更好利用政法资源，整体改观执行工作的效果，由于司法行政队伍较法院队伍庞大，且司法行政机关目前任务相对不重，部分工作人员处于闲置状态，执行工作移交司法行政机关后，约可以充分利用政法资源，较法院另行增加执行人员更节工作成本，从而对减轻财政负担有利。
三、改革后的执行工作体制模式构想
（一）机构设置构想。
可在司法部设立执行总局，其类别与监狱管理局、劳动教养管理局相同。负责全国执行工作的管理、指导以及全国性重大案件的执行，各省、自治区、直辖市司法厅下设立执行局，负责全省执行工作的管理指导、督促和检查以及对辖区内重大案件的执行，市、地级司法局下设执行分局，负责本区划内执行工作，指导、管理下级执行工作，区、县司法局下设执行大队，负责辖区内的执行工作，乡镇（街道）司法所设执行支队，负责辖区内的案件执行，配合上级执行机构执行被执行人（单位、组织）在本辖区内案件的执行。
（二）执行措施的完善。1、制定《强制执行法》，定格归属于行政法，明确执行措施和手段、执行程序、对执行工作的监督，以及执行人员的法律责任，对执行措施不服的救济方法等内容，为执行工作提供法律保障。2、建立被执行人财产举报奖励制度，凡举报被执行人隐藏、转移财产以逃避执行的，对举报人根据举报的实际价值予以适当奖励，以利更好开展执行工作，提高案件执行率。
（三）完善、加强审判程序与执行程序的衔接。每一件案件在作出判决或裁定之后（不服上诉的案件除外），人民法院将判决书、裁定书副本送一份交司法行政机关。一方当事人拒不履行生效判决、裁定书的，另一方当事人可执行判决书、裁定书及本人有效生份证明向作出该判决、裁定的法院所在地司法行政机关申请强制执行。在改革过渡时期可先试行由无履行义务当事人一方向法院申请强制执行，法院经审查可进入执行程序后，签发执行令交付司法行政机关执行机构执行，司法行政机关在执行完毕或执行终结后将执行终结情况送交人民法院。在执行条件成熟后，由当事人直接申请司法行政机关强制执行。