犯罪被害人是生命、 人身侵害事件的最重要的当事人，然而，长期以来，无论是国家层面还是刑事司法制度层面，犯罪被害人的存在往往被忽略。在刑事诉讼法中，犯罪被害人通常被置于控诉人或证人的地位，对犯罪事实、 加害人的情况以及刑事诉讼程序的进展和结果以及被害人拥有哪些权利等情况都不甚明了，没有被赋予相应的知情权。而且在损害赔偿上，除了提起民事诉讼之外，对被害人几乎没有什么其他的救济措施。 由于受民事诉讼程序的复杂性以及加害人的赔偿能力等所限，被害人很难得到应有的补偿。 不仅如此，在司法机关侦查起诉阶段和诉讼过程中，被害人还可能因警察反复的侦查、调查活动，公开审判时因其证人身份而受到被告方辩护人的质问却无法提出自己主张等状况受到二次伤害，甚至像强奸、猥亵罪等犯罪行为的受害人在其后的生活中还可能遭到来自社会的种种非议而产生心理压力，造成精神障碍等第三次伤害。因此，刑事司法程序中赋予被害人相应的诉讼权利，使其有机会在庭审过程中提出自己的主张并获得救济是非常有必要的，这也是被害人参与诉讼程序的意义所在。
一、刑事被害人救济制度的历史沿革
20 世纪 60—70 年代，欧美各国依据被害人学的观点和主张，开始实施犯罪被害人补偿制度。被害人学的学者们认为，如果国家对犯罪被害人进行一定的经济补偿，不仅可以抚慰被害人的情感，而且有利于使罪犯受到以回归社会为目的、 而非简单复仇主义的刑事处罚。[1]1959 年，英国内务部在其发表的 《犯罪白皮书——改变社会面貌的刑事政策》中，首次承认了对犯罪被害人地位进行探讨的必要性，并支持将国家对犯罪被害人的补偿义务化，因为其未能及时防止犯罪行为的发生而导致犯罪被害人受损。 1961 年，英国成立被害人补偿制度探讨委员会；1962 年该委员会提交关于支持引入被害人补偿制度的报告；1964 年 3 月，内务部向议会提交《犯罪被害人补偿计划》并获得通过。
英国关于犯罪被害人补偿问题的探讨在世界范围内产生了重大的影响，新西兰、美国、奥地利、芬兰、德国、荷兰和法国等纷纷效仿，先后率先颁布和实施相关法律法规，制定国家对刑事犯罪行为造成的人身和精神伤害进行补偿的制度。[2]20 世纪 80 年代之后，欧洲各国在对犯罪被害人进行国家补偿的基础上，进一步扩大了对被害人的保障范围，确认了被害人参加诉讼的权利。 如荷兰和希腊的被害人可审查公诉人的决定并有权要求公诉人停止对某个案件继续提起诉讼；法国等国家则允许被害人在刑事案件的审理中提起民事诉讼并以平等的身份参与庭审，还有权在法庭上进行讯问。即使被害人未提出独立的民事诉讼请求，一些国家也允许被害人作为“第二公诉人”参加庭审。 如德国的 nebenklage 程序就允许暴力犯罪的被害人可与国家提供的法律援助律师一起参与法庭审理。 1985 年，第七次联合国防止犯罪会议中通过了 《关于犯罪被害人和权力滥用受害人司法基本原则宣言》，要求各国应在尊重被害人的尊严、同情被害人的遭遇的前提下，为被害人提供必要的信息，必要的物质、医疗、心理学和社会援助。与此同时，以英国和美国为中心的欧美各国民间组织也开展了对刑事犯罪被害人的精神抚慰和实质意义上的支援，在刑事司法程序中也迅速开展了确立被害人的地位、 保护犯罪被害人并给以相应救济等活动。
二、域外刑事被害人救济制度
（一）英国
英国从 20 世纪 70 年代开始到 80 年代，民间被害人支援组织要求保护被害人权利的呼声日益高涨，犯罪被害人的权益问题也逐渐为人们注目。 1990 年，英国第一部被害人宪章的制定（1996 年修订），使犯罪被害人的权利得以改善和扩大。然而，由于宪章不具有法律约束力，英国法律制度中只规定了犯罪被害人的补偿制度及赔偿命令等经济补偿措施，对犯罪被害人的保护远远不能满足现实需求。 因此，1996 年修订后的新被害人宪章赋予被害人从警察和司法机关处获得侦查、起诉阶段案件进行情况、对犯罪嫌疑人进行处理情况、公开审判的期日以及结果等信息的权利。对于虐待儿童等特定犯罪的被害人，还要求由经过特别训练的警察负责相关侦查、起诉等工作。 另外，新被害人宪章中考虑到对犯罪嫌疑人进行处分时被害人的利益问题，允许在一部分地区试行被害人在侦查、起诉阶段向有关机关提交意见书的提示制度。在公开审判阶段，对侵犯人的生命、身体、财产等犯罪行为，法院可以发出损害赔偿命令，以弥补被害人的损失。为了防止加害人在获释期间再次对被害人造成伤害，1994 年英国还设置了“帮助热线”，使犯罪被害人在得知加害人将被释放时，可以直接与监狱长通话，向狱长陈述其对加害人被释放的不安情绪。
民间组织对被害人的支援也起着重要的作用。 英国具有代表性的民间被害人支援组织（Victim Support，VS）诞生于 1970 年，主要致力于支持被害人参与刑事司法活动以及保护被害人的权利等。VS 在政治上处于中立地位，与英国政府及司法机关保持着密切和良好的关系。作为全国性的组织，其运营资金基本由政府负担，每年运营资金总额超过 1000 万英镑。VS 的活动范围非常广泛，包括侦查、起诉阶段介入被害人的案件和对其提供法律帮助；公开审判阶段以证人身份出庭，在审判过程中为被害人提供相关信息和建议等证人服务。
（二）美国
美国 20 世纪 70 年代后，支援强奸等性犯罪被害人的女性运动和要求对性犯罪进行严厉惩罚的呼声日益高涨。为了改善被害人诉讼地位和作用，美国开展了各种各样的被害人补偿活动以及被害人支援活动。 后来，随着犯罪被害人的需求在社会生活中获得越来越多的关注，人们开始探讨犯罪被害人参与司法体系的必要性问题。
1982 年，美国设立关于犯罪被害人总统咨询委员会，专门从事刑事司法体系中被害人的研究。 1982 年委员会发布犯罪被害人最终报告书，对被害人权利问题提出了 68 项建议。至 1998 年，不仅美国所有州都制定了犯罪被害人权利法，而且其中 29 个州还在以宪法命令的形式强化了对被害人权利的保护。 多数州的权利法典中都规定，应在尊重被害人的尊严并对其心存同情的前提下告知被害人案件情况、 审问及审理期日等情况；对被告人作出量刑以及假释决定时，被害人得通过影响性陈述向法庭表达其量刑或假释方面的意见；以及被害人有权从有罪罪犯处获得赔偿的权利。[3]
（三）日本
日本对被害人的支援始于 20 世纪 70 年代初被害人补偿制度的立法运动。 虽然之前由犯罪被害人的亲属构成的消灭杀人犯罪亲属会和被害人补偿制度促进会等组织也曾就刑事赔偿制度和被害人补偿制度等进行过提案，但并未引起社会的关注。 当时人们对被害人的关注较少，学界也将研究的中心集中在强化犯罪嫌疑人、 被告人的人权保护上。 直到 1974 年“三菱重工大厦爆破事件”发生后，日本社会才开始关注对被害人的救济制度。[4]1980 年，日本国会制定了《对犯罪被害人等的给付金支付法 》；[5]日本警察厅于1997 年建立了被害人联络制度；检察厅于 1999 年建立被害人通知制度。 在立法层面上，2000 年 5 月制定《犯罪被害人保护法》，规定了被害人的意见陈述权和取消性犯罪追诉期间等。 同时，民间支援团体在 2000年 4 月成立了犯罪被害人咨询室和社团法人被害人支援都民中心等，为被害人提供精神援助等直接性的支援活动。2000 年修订后的日本刑事诉讼法首次确立犯罪被害人的诉讼参加制度，犯罪被害人在刑事案件的庭审中不再仅仅以证人的身份出场，而是作为当事人享有意见陈述权和通过录像连接等途径进行陈述的权利。 2004 年颁布的 《犯罪被害人等基本法》和2005 年发布的《犯罪被害人等基本计划》中，对犯罪被害人的损害赔偿命令制度和被害人参与诉讼制度作了基础性规定。2007 年，日本再次修订刑事诉讼法，正式确立了被害人参加制度，刑事犯罪的被害人开始以准当事人的身份参与诉讼。[6]
从上述各国的司法实践可以看出，对被害人诉讼权利的保障和救济制度贯穿整个司法活动的全过程，涉及侦查、起诉、庭审、判决等各个阶段。 在侦查阶段，被害人享有不受侦查人员二次伤害权；庭审阶段享有出庭权、陈述权、询问证人权、质问被告人权；判决阶段享有求刑权等。此外，对于任何涉及加害人的刑罚处分结果，如减刑、假释、释放等都享有知情权。 在民间层面，通过各类被害人支援团体，对被害人及其家属进行心理疏导、经济帮助和诉讼支援等。 因此，对被害人及其家属权利的保障，不仅仅局限于政府、司法机关，而是延伸到了被害人及其家属社会生活中的方方面面。
三、刑事被害人参与诉讼可能存在的问题
虽然各国掀起了赋予被害人参与诉讼权利的热潮，但仍有一些反对者认为被害人参与刑事诉讼，不仅与刑事诉讼制度的目的和理念相矛盾，而且会造成犯罪嫌疑人、被告人权利受侵的危险。 因为，如果让被害人直接参与庭审，有可能会出现下列问题：（1）易导致私人复仇观念的复活，与当事人主义的诉讼模式及现代刑事司法的目的和理念相冲突。（2）如果被害人作为当事人参与诉讼活动，在法庭中无所顾忌地发表自己的观点和主张，将可能与无罪推定原则相抵触。因为被害人通常是在认定犯罪嫌疑人实施了罪行的情况下提出主张和意见的。（3）有可能侵害被告人的防御权及导致量刑偏重、拖延诉讼周期等危险。 （4）在目前犯罪嫌疑人、 被告人的权利本来就十分脆弱、 不充分的情况下，如果将其置于与被害人同等的地位，可能导致犯罪嫌疑人、被告人权益受损。[7]
诚然，上述问题应当引起我们的重视。 不过，这些问题毕竟仅仅是人们对强化被害人诉讼权利后果的设想，而非现实。 迄今为止，虽然刑事被害人参与诉讼制度在世界范围内广泛实施，但并未出现当初人们预想的被害人参与案件审理会使刑事司法崩溃的后果。 以德国为例，德国的 nebenklage 程序就允许暴力犯罪的被害人可与国家提供的法律援助律师一起参与法庭审理。在应用 nebenklage 程序的过程中，很少有被害人有机会作为“第二公诉人”参加诉讼程序。 尽管被害人都明白一旦他们参与到诉讼之中并提出诉讼请求的话，将会得到更多的赔偿，但多数人都认可将起诉的权利交由公共权力机构行使的做法。而且，犯罪被害人在庭审过程中与犯罪嫌疑人及其辩护律师面对面地对质和交流，更有利于犯罪嫌疑人和社会公众对犯罪后果有一个感性的认识，从而起到教育和震慑作用。英美等国的实践也证明，被害人权利保障与被告人权利保障之间并不是此消彼长的零和关系，加强被害人的权利保障并不会侵害犯罪嫌疑人、被告人的基本权利。
四、我国刑事被害人保护状况
我国对刑事被害人权利的保护经历了一个起伏变化的过程。建国后的第一部刑事程序法即 1979 年刑事诉讼法确立了公诉和自诉并行，公诉为主、自诉为辅的起诉格局，对被害人在刑事诉讼中的诉讼权利作了比较系统的规定。之后，司法机关又作了一些补充性司法解释，使被害人在诉讼中的利益得到了更为有效的保护。但随着时间的推移，对被害人利益保护不足的情况就逐渐凸显了出来，其表征之一就是大量被害人上访现象出现。加之在国际范围内，保护被害人利益的呼声日益高涨，各国因此都相应加强了对被害人利益的保护。这种宏观背景使得 1996 年对刑事诉讼法的修订在被害人权益保护方面迈出了可喜的一步。[8]1996 年刑事诉讼法充分体现了加强被害人权利保障的精神，把被害人的诉讼地位提升到了类似诉讼当事人的高度，充分反映了立法机关对被害人权利保障问题的重视。2012 年，全国人大十一届五次会议对刑事诉讼法进行了修订。 修订后的刑事诉讼法第九十九条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的，被害人的法定代理人、近亲属有权提起附带民事诉讼。”第一百条规定：“人民法院在必要的时候，可以采取保全措施，查封、扣押或者冻结被告人的财产。 附带民事诉讼原告人或者人民检察院可以申请人民法院采取保全措施。人民法院采取保全措施，适用民事诉讼法的有关规定。”这说明立法机关以保护被害人的合法权益为出发点，在具体条文设计方面既考虑到提高诉讼效率、有效化解社会纠纷的需要，也特别重视如何便于被害人及其法定代理人、 近亲属参加诉讼程序并及时获得赔偿。但遗憾的是，该修正案没有赋予被害人知情权、 刑罚执行阶段的参与权 （即监外执行、减刑、假释决定的参与权）、被害人获得国家补偿权等重要诉讼权利。 这不仅不符合世界诉讼法领域对被害人诉讼权利保障的潮流，而且也不利于解决涉诉信访等诸多社会矛盾。
除赋予被害人相关诉讼权利外，被害人救助工作也开始起步。 自 2009 年中央八部门联合印发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》以来，刑事被害人的救助工作开始在全国范围陆续开展。截至目前，已有17 个省和一些地市出台了实施意见，并逐步落实。[9]
然而，由于立法模式在刑事诉讼基本原理上的科学性、合理性存在疑问，被害人权利保护程度不高。 比如被害人无独立的上诉权和完整的刑事程序启动权，使得被害人为当事人的规定也名不符实。此外，由于对被害人特殊诉讼参与权之重要性认识不足，刑事诉讼法并未赋予被害人知情权、获得司法机关保护的权利、刑罚执行阶段参与权、 获得国家补偿权等国际上普遍承认的诉讼参与权。
立法上的不足使得司法实践中的被害人权利难以得到有效保障，不可避免地出现影响化解社会矛盾的因素。以被害人获得国家补偿权为例，实践中很多刑事犯罪被害人因犯罪行为致死、致残，家庭失去主要经济来源，又无法获得有效的赔偿（实践中的刑事附带民事诉讼判决往往难以执行），境遇悲惨、生活困难，长期申诉上访。[10]虽然 1996 年刑事诉讼法规定了被害人有权委托诉讼代理人参与刑事诉讼、 赋予被害人诉讼当事人的地位，但由于长期以来我国刑事司法活动都采取以公诉机关为主导的模式，被害人的权利和诉求往往难以得到实现。在信息技术高度发达的今天，保障被害人及其遗属的权利，尊重其诉求，对于维护社会公平、正义尤显重要。
五、我国刑事被害人诉讼权利和救济制度的完善
无论从现实中频发的有影响的实际案例，还是全球被害人权利的发展来看，我国刑事诉讼领域中进一步加强被害人权利保障、 构建被害人参与诉讼制度是十分必要和迫切的。笔者认为，被害人参与制度的构建应包括以下内容：
（一）被害人知情权
被害人对案件的知情权，不仅包括司法机关在程序上尊重被害人的诉讼权利，在诉讼的各个环节及时准确地告知案件的诉讼进展情况、 告知其所处的诉讼地位、 所享有的诉讼权利和义务及其参与诉讼的方式等；还包括被告人或犯罪嫌疑人被定罪量刑后羁押地点、假释、释放等信息的知情权。 如美国就建立了被害人知情权的 24 小时通知体制，即一旦被告人或犯罪嫌疑人被定罪量刑后，被害人会通过自动信息通知系统被告知罪犯的在押地点以及释放方面的信息。 英国也规定了可以根据被害人的请求通知其被告人或犯罪嫌疑人释放时间及其返回地域等制度。 因为被害人如果不能及时掌握被告人或犯罪嫌疑人的确切信息，往往会生活在恐惧之中，甚至有可能因疏于防范而受到被告人或犯罪嫌疑人的第二次伤害。因此，被害人知情权的赋予和保障，不仅对被害人的精神起到一定的安抚作用，而且还可以预防犯罪的发生。
（二）被害人参与诉讼权利
首先，应明确承认被害人的起诉权。过去的刑事诉讼领域中一直采取以公诉为主、自诉为辅的模式，被害人目前只有在侦查和起诉机关均不追诉犯罪的情况下才能依法向法院提起自诉。因此，虽然刑事诉讼法规定被害人为公诉案件中的当事人，但在司法实践中其地位并没有得到落实。表现在：法庭上不设置被害人作为控方当事人的坐席；而且被害人在法庭就刑事部分发言，有时还被法官制止；判决书中没有对被害人在诉讼中的主张给予回答等。
其次，应当肯定被害人的上诉权。赋予被害人上诉权既是被害人作为诉讼当事人的必然要求，也是程序公正的必然要求。 被害人与被告人在诉讼中都是当事人，拥有相同的机会影响诉讼结局，也是当事人的必然要求。 只赋予被告人上诉权而不赋予被害人上诉权，在公诉人决定不抗诉的情况下，将导致被告人与被害人保护失衡。 另外，由于种种主客观因素，在实践中检察院并不能完全反映被害人的利益和合理要求，因此赋予被害人独立的上诉权就显得更为必要。
再次，在庭审中应赋予被害人寻问证人权、质问被告人权、意见陈述权、情感表达权等。 寻问证人权可以使被害人积极发挥当事人的作用，有利于在质证中查明案件真相。 质问被告人权一方面可以使被告人认识到其行为的危害性，加速其回归社会历程；另一方面可以使被害人在质问过程中发泄内心的不满与痛苦，在精神上起到一定的抚慰作用。 情感表达权和意见陈述权可以使被害人有机会向法官表达自己对案件的看法以及对被告人的处理意见，虽不至于影响法官的判决结果，但从一定程度上表达了被害人的诉求，有利于法官在裁量时充分考虑各方面因素，作出更为公正、合理的判决，减少涉诉信访的发生率。
最后，应赋予被害人求偿权。被害人的求偿权是指被害人在诉讼过程中就其所遭受的损失向被告人提出的损害赔偿的权利。 我国在传统的刑事司法领域往往将被害人的赔偿请求权（包括精神损害赔偿）列入民事诉讼的范畴，除非被害人在刑事诉讼程序中提出附带民事诉讼的请求，法院才有可能就赔偿部分作出相应的判决。这不仅加重了被害人的诉讼负担，也不利于被害人权利的保障。笔者认为，对被害人的赔偿是被告人行为的直接后果造成的，应在刑事诉讼中一并予以解决。故应在刑事诉讼中赋予被害人求偿权，以判决的形式确认被告人的赔偿义务。
（三）构建被害人援助体系
从发达国家被害人救济实践来看，对被害人的援助是多方面的，既有被害人或其遗属自发构成的民间团体和组织，也有政府机构。对被害人的援助一般体现在三个方面：一是对被害人参与诉讼程序的支援。即通过政府制定规则和民间组织援助的方式为被害人提供诉讼代理人，与被害人一起参与诉讼并为其提供相关法律知识和服务。二是对被害人经济上予以补偿。虽然各国刑事诉讼法中大都规定了被告人对被害人的赔偿义务，但实践中被害人仅仅依靠被告人的赔偿往往难以得到实质上的经济补偿。因此，除民间组织通过一定的程序给予被害人经济补偿外，许多国家还建立了国家补偿制度。 被害人在其因犯罪遭受的损失不能从犯罪者处得到赔偿时，有权请求国家补偿其全部或一部。这对保障被害人正常的工作、生活，平复其受伤的心理都有重要作用。三是对被害人精神上的援助。许多犯罪行为的被害人不仅人身或财产遭到了严重的侵害，其精神也常常饱受折磨。特别是性犯罪的受害人，可能在警察调查取证、法庭质证等过程中受到第二次伤害，甚至如若被告人刑满释放后不思悔改、死缠烂打的话，还有可能遭受第三次伤害。因此，对被害人的精神支援也是十分必要的。 美国等国家的政府和民间组织专门开设了被害人心理咨询窗口，解决和治疗被害人因犯罪行为造成的精神创伤。 这种治疗的过程一般要耗费大量的时间和精力，所以没有完善的支援和援助体系，仅靠某些热心志愿者的善良动机是难以长久坚持下去的。 这就要求政府与民间组织和团体以及被害人或其遗属积极配合与合作，建立全方位的被害人援助体系，使被害人在精神上、 经济上以及诉讼中都能及时获得帮助，尽可能地恢复到受侵害前的状态。
注释:
[1]「日」大谷??•山上皓：《犯罪被害者支援の基?》，?|京法令出版 2000 年版，第 43 页。
[2]「日」奥村正雄：“イギリスにおける被害者学の生成と?展”，载《被害者学研究》1996 年 6 号，第 84页。
[3]「日」??久兰o：“犯罪被害者の?乩?餐夤??酉颉常?ⅴ幞辚??保?亍斗??r?蟆?999 年第 71 ?? 10 号，第 74 页。
[4]「日」加藤久雄：《ボ?ダレス?r代の刑事政策》（改?版），有斐? 1999 年版，第 198 页。 “三菱重工大厦爆破事件”造成包括路人在内的 8 人死亡、380 人受伤。 对这种非因恐怖袭击或杀人恶魔等加害人造成的伤害如何进行救济，日本当时的法律尚无明确规定，因此，国民开始呼吁对被害人给予国家救济。
[5]「日」大谷??•?忍僬?危骸斗缸锉缓?o付制度》，有斐? 1982 年版，第 218 页。
[6]日本被害人的诉讼权利主要包括：出庭权、向检察官表明意见权及要求说明权、讯问证人权、质问被告权、总结求刑权等。
[7]青年法律家?f会弁?士学者合同部会、司法改革?????策委?T会：法制???会の答申する《被害者参加制度》に??する意????007 年 2 月 17 日，载 http：//www.seihokyo.jp/，访问时间 2012 年 2 月 1 日。
[8]王新兵、 鲍锦华、 张健：“我国刑事被害人诉讼权利的缺陷及完善”，载 http：//www.3edu.net/lw/xslw/lw_80149.html，访问时间 2011 年 8 月 20 日。
[9]袁定波：“最高法：17 个省已出台刑事被害人救助实施意见”，载 http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-03/20/content_3443597.htm？node=20908 ，访问时间 2012 年 3 月 21 日。
[10]高长见：“刑事诉讼法再修改过程中的人权保障问题”，载 http：//theory.people.com.cn/GB/15588181.html，访问时间 2011 年 8 月 25 日。
厦门市城乡规划条例
福建省厦门市人大常委会
厦门市人民代表大会常务委员会
公 告
第七号
《厦门市城乡规划条例》已于2012年12月21日经厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，于2013年4月1日经福建省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议批准，现予公布，自2013年7月1日起施行。
厦门市人民代表大会常务委员会
2013年4月3日
福建省人民代表大会常务委员会关于批准《厦门市城乡规划条例》的决定
（2013年4月1日福建省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议通过）
福建省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议对厦门市人民代表大会常务委员会报请批准的《厦门市城乡规划条例》进行了审查，认为其内容与上位法没有抵触，决定予以批准，由厦门市人民代表大会常务委员会颁布施行。
厦门市城乡规划条例
（2012年12月21日厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，2013年4月1日福建省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议批准)
第一章 总 则
第一条 为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，保护历史文化和生态资源，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域全部为规划区。
本市城乡规划的制定、实施和相关城乡建设活动，应当遵守本条例。
第三条 制定和实施城乡规划，应当依据国民经济和社会发展规划，以建设现代化国际性港口风景旅游城市为目标，推进岛内外一体化，满足厦漳泉大都市区同城化发展要求，适应海峡西岸经济区发展战略需要。
第四条 经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改，任何单位和个人都应当遵守。
第五条 市人民政府领导全市城乡规划工作。
市城乡规划主管部门负责全市城乡规划管理工作。市城乡规划主管部门的派出机构按照规定权限承担辖区内的城乡规划管理工作。
区、镇人民政府按照规定的职责，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
市、区人民政府相关行政主管部门在各自职责范围内，做好城乡规划管理的相关工作。
第六条 市人民政府应当根据城乡规划管理的需要加强规划编制、规划展示和规划信息工作建设。
各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。
第七条 市城乡规划主管部门应当建立规划信息公开平台，及时公布依法批准的城乡规划及相关城乡规划信息，但依法不得公开的内容除外。
第八条 城乡规划的制定、修改、实施和监督检查，应当建立健全公众参与制度，听取公众意见。
任何单位和个人有权对城乡规划的制定、修改和实施提出意见和建议；有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合城乡规划向城乡规划主管部门进行查询；有权对违反城乡规划的行为进行检举和控告。
第二章 城乡规划的制定与修改
第九条 城乡规划按照以下规定组织编制：
（一）本市行政区域编制城市规划、村庄规划，城市规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划；
（二）在总体规划的基础上，编制公共服务设施、绿化、地下空间、市政、交通设施等涉及城乡空间布局和土地利用的专项规划；
（三）特定区域编制特定区域规划；
（四）城市规划确定的重要地区、重点地段编制城市设计。
编制城乡规划应当依法确定规划的强制性内容。下一层次规划的编制，不得违背和变更上一层次规划确定的强制性内容，并应当对上一层次规划确定的强制性内容作出具体安排。
第十条 城市总体规划由市人民政府组织编制，并依法报送审批。城市总体规划在报送审批前，应当先经市人民代表大会常务委员会审议。常务委员会组成人员的审议意见交由市人民政府研究处理。市人民政府应当在规定的期限内将研究处理情况向市人民代表大会常务委员会提出书面报告。
第十一条 控制性详细规划由市城乡规划主管部门组织编制，经市人民政府批准后，报市人民代表大会常务委员会和省人民政府备案。
市城乡规划主管部门依据规划布局确定规划管理单元，按照规划管理单元编制控制性详细规划。控制性详细规划由大纲和图则组成。
控制性详细规划大纲落实城市总体规划、专项规划的要求，明确管理单元主导属性、用地功能、建筑总量、公共服务设施和基础设施用地配套规定等强制性内容。
控制性详细规划图则依据控制性详细规划大纲的要求制定，落实相关规划要求，明确规划地块的用地性质、容积率、公共绿地面积、公共服务设施和基础设施配套规定等强制性内容。
第十二条 城市规划区内重要地块需要编制修建性详细规划的，由市城乡规划主管部门组织编制，报市人民政府审批；其他地块需要编制修建性详细规划的，由建设单位组织编制，并经市城乡规划主管部门依据控制性详细规划审定。
修建性详细规划依据控制性详细规划的要求编制。
第十三条 村庄规划由所在地的镇人民政府、街道办事处组织编制，经市城乡规划主管部门审查后，报区人民政府批准。村庄规划在报送审批前，应当经村（居）民会议或者村（居）民代表会议讨论同意。
第十四条 专项规划由相关行政主管部门和市城乡规划主管部门联合组织编制。法律、法规规定由相关行政主管部门单独组织编制的专项规划，应当征求市城乡规划主管部门的意见。
专项规划由法律、法规规定的审批机关审批；法律、法规未规定审批机关的，由市人民政府审批。
第十五条 下列特定区域应当依法编制特定区域规划：
（一）自然保护区、风景名胜区、滨水岸线、海湾、海岛、森林公园、饮用水源保护区等区域；
（二）历史风貌街（片）区；
（三）台商投资区、保税区、高新技术产业开发区、出口加工区等区域；
（四）城市重大基础设施综合开发区域；
（五）对本市生态环境、自然资源、历史文化遗产保护以及对经济社会发展具有重大意义的其他区域。
特定区域规划应当划定特定区域的范围以及规划控制线，明确功能结构、空间布局、资源保护措施。
特定区域规划按照法律、法规的规定报批；法律、法规未作规定的，报市人民政府审批。经批准的特定区域规划内容应当纳入控制性详细规划。
第十六条 城市设计由市城乡规划主管部门会同相关单位组织编制，对规划区域内的建筑、公共空间的形态、布局和景观控制提出规划管理的要求。
城市设计应当遵守城市总体规划和控制性详细规划的强制性内容。城市设计内容应当纳入控制性详细规划或者作为控制性详细规划相关内容的补充。
第十七条 市人民政府应当对经批准实施的城市总体规划每五年进行一次评估，采取论证会、听证会或者其他方式公开征求意见，并将附具征求意见情况的评估报告报市人民代表大会常务委员会和原审批机关。
市城乡规划主管部门应当建立城乡规划实施情况年度分析制度，促进城乡规划目标的落实和规划强制性内容的执行，为城乡规划动态调整和修编提供依据，并将分析结果报市人民政府和市人民代表大会常务委员会。
第十八条 有下列情形之一，涉及控制性详细规划强制性内容需要修改，可以修改控制性详细规划：
（一）因城市总体规划修改导致控制性详细规划相应修改的；
（二）因有关专项规划、城市设计的编制，需要完善控制性详细规划的；
（三）因重大基础设施、公共服务设施建设或者国家、省、市重点工程项目需要修改的；
（四）经评估、分析确需修改的。
控制性详细规划修改涉及城市总体规划的强制性内容的，应当先修改城市总体规划。
第十九条 城乡规划的修改，应当按照规定的权限、条件和程序进行，并按照原程序报批、备案。
第二十条 本市城乡规划编制工作由市城乡规划主管部门统筹安排，建立项目立项管理制度。
第二十一条 市城乡规划主管部门应当根据城乡发展需要，开展城市发展战略规划、项目概念咨询规划以及行动规划等规划研究工作。
市城乡规划主管部门应当按照规划管理单元确定责任规划单位及其责任规划师。
第三章 城乡规划的实施
第二十二条 城乡规划实施应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设。控制岛内开发强度，降低建设容量，优化土地使用，完善功能配套，提升环境品质；做好岛外基础设施配套和环境建设，加快拓展建设发展空间，促进城市化建设。
市城乡规划主管部门应当推行规划行政审批与技术审查分离制度，加强规划管理政策研究和规划管理系统信息化建设，建立电子报建审查平台，提高城乡规划管理工作效能。
市城乡规划主管部门应当依据国家有关规范，结合厦门市实际，制定城乡规划管理技术规定，报市人民政府批准。
第二十三条 各项建设用地和建设工程，应当符合城乡规划和规划管理的技术规定，依法取得相应规划许可后方可进行建设。规划许可包括选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时工程规划许可证。
第二十四条 以出让等有偿使用方式提供国有土地使用权的，市城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划和相关规定提出相应规划条件，作为建设用地使用权有偿使用合同的组成部分。未确定规划条件的，不得提供国有土地使用权。
市城乡规划主管部门应当向社会公开拟出让用地的规划信息，征集项目策划及规划方案，完善出让规划条件。
第二十五条 规划条件分为强制性规划条件、限制性规划条件和建议性规划条件。建设单位或者个人应当按照规划条件进行建设，不得擅自变更。
因国家政策调整、重大基础设施建设、公益性公共设施建设、生态环境保护和文物保护等需要，确需变更强制性规划条件的，由市城乡规划主管部门会同市土地主管部门组织论证、公示后，报市人民政府决定并向社会公布。
变更限制性和建议性规划条件的，由建设单位或者个人报市城乡规划主管部门审查。决定变更的，由市城乡规划主管部门向社会公布。其中，变更限制性规划条件须由市城乡规划主管部门组织论证、公示，并将变更后的规划条件通报市土地主管部门。
上述公示时间不得少于十日。
第二十六条 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向市城乡规划主管部门申请核发选址意见书，核定规划条件。市城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。
第二十七条 国家、省、市确定的重大建设项目，确需在城乡规划确定的建设用地范围以外选址的，建设单位应当委托相应资质的城乡规划编制单位出具选址可行性论证报告，经市城乡规划主管部门组织论证，报市人民政府批准后，由市城乡规划主管部门核发项目选址意见书。
第二十八条 在已取得建设用地红线范围内进行改建、扩建的，建设单位或者个人应当向市城乡规划主管部门申请核定规划条件。市城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。
建设单位或者个人应当在规划条件核定后一年内申请建设工程规划许可证。确需延期的，可以在期限届满前三十日内向市城乡规划主管部门提出申请，经批准可以延期一次，延长期限不得超过一年。未申请延期的，原核定规划条件的文件自行失效。
第二十九条 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关主管部门批准、核准或者备案后，建设单位应当向市城乡规划主管部门申请建设用地规划许可证。市城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。
以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位应当持国有土地使用权有偿使用合同，向市城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
第三十条 建设单位或者个人应当依法向市城乡规划主管部门申请建设工程规划许可证，市城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。
第三十一条 依法需要办理建设项目选址意见书的，建设单位或者个人应当在取得选址意见书之日起一年内依法办理建设项目审批、核准手续。
建设单位或者个人应当在建设用地规划许可证核发之日起一年内依法办理用地批准手续，在取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证之日起一年内依法办理建设工程施工许可证。
确需延期的，建设单位或者个人可以在本条第一款、第二款规定期限届满前三十日内向原审批机关提出申请，经批准可以延期一次，延长期限不得超过一年。建设单位或者个人未在规定的期限内办理相关手续，又未申请延期的，原建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证自行失效。
第三十二条 建设单位或者个人在申请建设工程规划许可证前，应当由市城乡规划主管部门组织建筑工程设计方案景观艺术公开评审。建设单位或者个人应当将评审意见及其技术指标、日照分析、三维建模报告，报市城乡规划主管部门核发建筑工程设计方案审查意见。
对市政道路及管线等市政工程建设项目，建设单位或者个人在申请建设工程规划许可证前，应当委托相应资质的设计单位依据控制性详细规划、市政专项规划编制市政工程修建性详细规划，并报市城乡规划主管部门审查。
市城乡规划主管部门应当依法将经审定的建设工程设计方案总平面图、方案效果图予以公布。
第三十三条 建设单位或者个人依法进行临时建设的，应当持使用土地的有关证明文件、建设项目相关批准文件、施工图等材料向市城乡规划主管部门申请临时建设工程规划许可证。市城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。
临时建设工程规划许可证有效期不得超过二年；确需延期的，可以申请延期一次，延长期限不得超过二年。临时建设工程规划许可证有效期满或者国家建设需要，建设单位或者个人应当负责无偿自行拆除。
临时建筑物不得超过两层，总高度不得超过七米，不得开发地下空间，并设置明显标识。
第三十四条 村（居）民在村庄规划区内进行住宅建设的，应当向村（居）民委员会提出建房申请。村（居）民委员会受理后，应当在本村（居）公示三十日。村（居）民委员会同意建设的，应当出具书面同意意见。
村（居）民应当将建房申请、村（居）民委员会的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件一并报镇人民政府、街道办事处审查。
使用原有宅基地建设的住宅项目规划许可，按照有关规定办理。其他的住宅建设项目，镇人民政府、街道办事处应当自受理申请之日起二十日内进行审查；符合规定要求的，由镇人民政府、街道办事处报送市城乡规划主管部门。市城乡规划主管部门应当自收到报送材料之日起十日内核发乡村建设规划许可证。
第三十五条 在村庄规划区内集体土地上进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向村（居）民委员会提出建设申请。村（居）民委员会受理后，应当在本村公示三十日。村（居）民委员会同意建设的，应当出具书面同意意见。
建设单位或者个人应当将建设申请、村（居）民委员会的书面同意意见、使用土地的有关证明文件报市城乡规划主管部门。市城乡规划主管部门应当自受理申请之日起五日内依据村庄规划核定建设用地位置、建设范围、基础标高、建筑高度等规划条件。
建设单位或者个人应当依据规划条件向市城乡规划主管部门提交建设工程设计方案。建设工程设计方案符合村庄规划和规划条件的，市城乡规划主管部门应当自收到建设工程设计方案之日起二十日内核发乡村建设规划许可证。
在村庄规划区内国有土地上进行建设的，应当按照城市规划区内建设项目规划许可的程序，依据村庄规划办理规划许可手续。
第三十六条 利用地下空间进行建设的项目，应当符合地下空间规划，并充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要。建设单位或者个人应当依法向市城乡规划主管部门申请办理有关规划许可。与地面建设工程一并开发利用地下空间的，应当与地面建设工程一并办理规划许可手续；独立开发利用地下空间的，单独办理规划许可手续。
市城乡规划主管部门应当会同市建设、民防等行政管理部门建立城市地下建筑物、构筑物以及管线动态管理系统。
第三十七条 对城市景观有特殊要求的重点建设工程，经依法批准，可以采取邀请招标的方式征集优秀设计方案。
第三十八条 建设单位或者个人在建设工程开工前，应当在施工现场设立建设工程规划许可公告牌，对外公示建设工程规划许可证及建设工程设计方案总平面图，并在建设工程竣工验收前，保持公告牌及其内容的完整。
第三十九条 建设单位或者个人在建设项目开工建设前，应当向市城乡规划主管部门申请验线。
建筑工程的基础施工达到设计标高时，建设单位或者个人应当通知原放线单位进行复测，经市规划主管部门验线合格后方可继续建设。
市城乡规划主管部门应当在受理申请之日起七日内向建设单位或者个人出具验线意见。经验线合格，建设单位或者个人方可开工建设。
第四十条 建设单位或者个人在组织建设工程竣工验收前，应当向市城乡规划主管部门申请核实规划条件，并提交建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证及附件、附图、竣工测绘报告、竣工图等资料。
市城乡规划主管部门应当自受理之日起十日内核实。经核实，建设项目符合规划条件的，应当出具规划条件核实意见，不符合规划条件的，应当提出书面整改意见。
未取得规划条件核实意见的建设项目，建设单位或者个人不得组织竣工验收，建设、交通主管部门不予办理建设工程竣工验收备案。
第四十一条 村（居）民在村庄规划区内进行住宅建设的，市城乡规划主管部门可以委托镇人民政府、街道办事处进行开工前的验线和竣工后的核实工作。
第四十二条 建设单位或者个人需要变更建设工程规划许可进行建设的，应当报经原发证机关批准后，方可实施。变更的内容涉及利害关系人合法权益的，市城乡规划主管部门应当采取听证等形式听取利害关系人意见。
建设单位或者个人在申请变更建设工程规划许可前，应当采用公告等方式征求相关利害关系人的意见。建设单位或者个人应当充分考虑公众意见，并在申请材料中附具意见征求过程以及采纳情况。
第四十三条 建设工程竣工验收后，未经市城乡规划主管部门规划许可，任何单位和个人不得擅自改建、扩建或者改变建筑物、构筑物和其他设施使用功能。确需改建、扩建或者改变使用功能的，应当按照本条例第二十八条、第三十条的规定重新申办规划许可。
第四十四条 建设单位或者个人未取得相应建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时建设工程规划许可证进行建设的，供水、供电单位不得提供施工用水、用电。
第四章 特色风貌保护
第四十五条 制定和实施城乡规划，应当突出本市特色风貌的保护。特色风貌保护应当遵循科学规划、整体保护、严格保护的原则，正确处理经济社会发展与自然资源、生态环境和历史文化遗产保护的关系。
第四十六条 特色风貌的主要保护内容包括：
（一）由山体、水体、海岸、沙滩、礁石等自然要素构成的环境风貌；
（二）历史城区、历史风貌街（片）区、历史风貌建筑、文物古迹、历史文化遗产、古树名木等历史文化风貌；
（三）市人民政府确定的其他保护内容。
第四十七条 对环境风貌的保护，应当按照法律、法规和相关规划的要求，严格控制开发建设行为，合理控制建筑物的高度、密度和空间形态，保护城市景观视廊、景点和城市天际轮廓线，保护城市整体风貌。
第四十八条 本市沿海道路临海一侧地带应当作为重点地段进行规划和管理。
沿海道路临海一侧生活岸线，应当规划建设为公园、绿地；部分未划入公园的用地，应当明确用地性质，严格界定用地范围、控制建筑高度和建设容量。
第四十九条 鼓浪屿、万石山应当根据鼓浪屿--万石山风景名胜区总体规划的要求进行建设。
鼓浪屿应当严格保护历史风貌，控制建筑总量、建筑体量、层数，降低建筑密度，绿地率必须大于百分之五十。万石山应当严格保护自然景物和人文景观，控制各类建设行为，有计划地往外迁移景区内居民。
第五十条 历史风貌街区应当整体保护，保持其传统的空间尺度、道路线形、历史风貌和建筑环境，严格控制历史城区内的建设强度，合理控制人口密度，完善基础设施。
中山路、思明北路、思明南路镇海路口以北路段、集美学村以及由规划确定的保护范围内的建设，应当保持原历史风貌。
第五十一条 历史风貌街（片）区、历史风貌建筑和依照城乡规划确定需要进行建筑立面控制管理区域的建筑涉及外立面改变的，建设单位应当将建筑外立面变更设计方案报市城乡规划主管部门审查。
历史风貌建筑保护范围内不符合保护规划要求的现有建筑物、构筑物以及其他设施，应当按照保护规划的要求进行改造、迁建或者拆除。
第五章 监督检查
第五十二条 市人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告城乡规划的制定和实施情况，并接受监督。
第五十三条 市人民政府应当加强对规划、国土资源等行政主管部门和下级政府实施有关城乡规划的监督检查，及时处理城乡规划的制定与修改、实施中的违法或者不当行为。
第五十四条 市、区人民政府应当建立工程建设领域信息共享、工作配合、监管联动机制和查处违法建设信息抄告反馈制度，记录和查处违反城乡规划的建设活动。
第五十五条 市城乡规划主管部门应当在规划信息公开平台将以下城乡规划信息，自形成或者批准之日起二十日内向社会公开：
（一）经依法制定和修改的城乡规划；
（二）规划许可的条件、程序和作出的许可决定；
（三）城乡规划实施的监督检查情况以及处理结果；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息。
市城乡规划主管部门应当设立规划展示固定场所，并配备方便查询的设施、设备。
第五十六条 市城乡规划主管部门应当将规划实施过程中建设、设计、测绘等单位及个人的不良行为予以记录并公布。
对违法建设的设计单位、施工单位、监理单位及其直接责任人员，市城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门应当及时通报市建设行政管理部门处理。
第六章 法律责任
第五十七条 违反本条例规定，未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证进行建设的，由城市管理行政执法部门责令停止建设，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处整体建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。
已取得批准的建设工程设计方案但未办理建设工程规划许可证的，责令限期补办建设工程规划许可证，并处整体建设工程造价百分之五的罚款。
第五十八条 违反本条例规定，未按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由城市管理行政执法部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以违法部分建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者没收违法收入，可以并处违法部分建设工程造价百分之十以下的罚款。
前款所指尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设工程，应当符合下列条件：
（一）处于城乡规划确定的建设用地范围内，且不影响控制性详细规划实施的；
（二）不危害公共安全、公共卫生，不影响基础设施和公共服务设施正常运行的；
（三）不违反城乡规划确定的生态环境、自然资源、历史文化遗产保护要求的；
（四）法律、法规和市人民政府规定的其他条件。
第五十九条 违反本条例第三十八条规定，未在施工现场设立建设工程规划许可公告牌，对外公示建设工程规划许可证以及建设工程设计方案总平面图的，由城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期未改正的，处以一万元罚款。
第六十条 违反本条例第三十九条第二款规定，未经建设工程复测，擅自继续建设的，由城市管理行政执法部门责令改正，处以一万元以上五万元以下罚款。
第六十一条 违反本条例规定，建设单位未按照临时建设工程规划许可证进行建设的，由城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，予以拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。
第六十二条 违反本条例第四十三条规定，建设工程竣工验收后，擅自改变建筑物、构筑物和其他设施使用功能影响城乡规划实施的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，处以每平方米五十元以上二百元以下的罚款。
第六十三条 市城乡规划主管部门及相关行政管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
市城乡规划主管部门、相关行政管理部门及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，市城乡规划主管部门及相关行政管理部门应当依法承担赔偿责任。
第七章 附 则
第六十四条 本条例自2013年7月1日起施行。2003年5月29日厦门市第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过，2003年8月1日福建省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议批准，根据2005年4月15日厦门市第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《厦门市人民代表大会常务委员会关于修改<厦门市城市规划条例>和<厦门市砂、石、土资源管理规定>的决定》修正，2005年6月2日福建省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准的《厦门市城市规划条例》同时废止。