略论检察机关处理涉法上访的对策

黄定威


前 言
涉法上访是指一些在已经或应当被执法机关及司法机关，或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为或不作为所提出的申诉和控告未能如愿的，转而向法律监督机关、上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。由于涉法上访案件反映的问题主要涉及国家司法的权威性、严肃性、廉洁性、公正性，司法的效率与公平的问题以及社会纠纷与矛盾的解决机制问题，故其成为了政法工作的重中之重。
检察机关作为国家的法律监督机关，如何处理涉法上访问题就尤为重要。日前，高检院贾春旺检察长就此向全国各级检察机关强调，“要加大解决涉法上访案件的力度，切实抓出实效”。涉法上访问题能否得到较好的处理，关系到社会大局的稳定。因此，有必要对处理涉法上访的对策及建立相关的长效机制等问题进行探讨。

一 、 树立执法为民意识，坚持以人为本

几千年来，老百姓仰仗官家主持公道、化解冤屈是根植于他们骨子里的一个传统。这种文化传承至今，便是上访鸣冤，也就是我们亟待解决的涉法上访。虽然上访作为我国宪法规定的公民的一项权利，然而在现实中却经常遭受各种限制、剥夺与无理的阻碍，使上访者被迫用其他非常手段，增加了社会的不稳定因素。党的十六大报告提出“正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面”。所以以什么样的态度对待群众的涉法上访，是检察机关处理涉法上访的首要问题。
在自身层面上，检察机关要努力提高检察队伍的政治素养和服务质量。检察干警要牢固树立执法为民的服务意识，不仅要充分认识到做好上访工作的重要性，更要加强业务培训，不断地提高协调能力。在过去的一些老观念里，一些检察人员潜意识地认为上访就是闹事、找茬，将上访人介定为刁民，他们往往戴着有色眼睛看待涉法上访，不问是非曲直，不分具体情况，对一切上访者都采取“一刀切”，厌恶、鄙视甚至利用各种手段将其拒之门外。基于政治文明的要求建立服务型检察院，培育服务型检察队伍的理念正与这种旧观念形成鲜明对比。服务意识要求检察官们始终保持高度的责任心，用自己的热情和干劲真心实意地、不带功利目的地去做服务于人民群众根本利益的好事、实事。面对新形势下处理涉法上访的艰巨任务，检察机关要在人员配备上向控申部门倾斜，可以专门配备具有丰富工作经验、年富力强的同志；还可推行专人值班接访制度，做到着装整齐、挂牌接待、举止文明、“来有迎声、问有答声、走有送声、解决问题有回声”。政治素质过硬，业务水平高的干警轮岗到控申部门，充实了处理涉法上访问题的专门力量，在实践中收到了显著的效果。
在外在层面上，处理涉法上访要坚持以人为本，要努力为上访者营造优越的环境与创造合理的条件。有条件的控申接待室可以配置电脑触摸屏、投影仪、录音机、便民药箱、便民雨伞、沙发，张挂文明用语等。配置电脑触摸屏能让前来控告举报的群众根据自己的需要通过触摸屏了解、查询有关检察业务。配置投影仪可以让前来控告举报的群众观看有关反映检察动态、检察成果的VCD影碟，拉近群众和检察机关的距离。配置录音机的主要目的是在征得举报者同意的情况下对举报内容进行录音，以避免制作笔录的失误。设置便民药箱的主要目的是让前来控申举报不小心感冒发烧的群众能及时得到治疗。同时还可以设立候谈室，如遇来访群众多而接待人员暂时不足时，部分等待接待的群众就可以有一个良好的休息场所，也让满腹怨气的群众能在温馨舒适的环境里静心、安心、放心、舒心地控告或申诉。

二、 完善涉法上访机制，畅通息诉渠道

处理涉法上访问题是一项非常复杂和庞大的工程，必须要长抓不懈。检察机关能否发挥其法律监督的重要作用，为民做主，不在于具体为哪个公民或哪些群众解决了多少问题，而关键在于有没有一套控制和减少涉法上访的长效机制。
首先，要坚持和完善控告申诉首办责任制。检察机关实行首办责任制，把群众涉法上访的问题解决在首次办理环节，解决在基层院，是经实践证明的减少重复上访、越级上访、久诉不息的一项行之有效的工作制度。如实际操作中，通过实行《点名接访、预约上门接访制》和《后备等干部到控申科挂靠锻炼制度》等，架构“大控申”、“大首办”格局，不仅深化检务公开，更及时、有效地解决群众的难题；同时，向来访者发一份《反馈表》，内容包括有“检察院的接待人是谁、态度如何”、“检察院对您申诉、控告、举报的情况答复如何”、“您对检察院的接待工作有何意见和建议”等；然后将每一位来访者所反映的情况都记录在规范的表格当中，并给分管领导、检察长传阅，既保证领导对群众来访情况的及时了解，及时跟踪控申接待服务质量，对干部接访质量进行考评和约束；又严格地落实控申、举报工作岗位的首办责任制，真正推动涉法上访问题的有效解决。
其次，要不断完善检察长接待日制度。将领导接待群众上访变为定期巡回下访，认真向社会公布接待日的安排，指派专人负责，精心甄选，提前约访。针对群众反映领导难见、难找，因而想将情况反映给“一把手”的愿望常常无法实现的情况，为了方便前来咨询和举报的群众找到检察长，将检察长的办公室安排在门口，方便群众会见检察长。既密切联系了群众，又能详细了解案情，从而有利于接谈案件特别是疑难案件的解决。
再次，建立一套严格的、具有针对性与可操作性的案件质量管理体系。案件质量是关系涉法上访数量的重要原因，通过涉法上访，我们能够发现很多执法环节的质量问题。建立一整套严格有效的规范制度，追究因故意或过失行为影响办案质量的人员责任，从源头上堵塞可能出现涉法上访的诱因。这种体系既可严肃追究各业务部门工作中的渎职、失职行为，又可改变工作不负责任、办事拖拉、执法不公、造成当事人长期上访的状况。
最后，开辟处理群众涉法上访案件的绿色通道。针对重大疑难的涉法案件，定期召开公检法及有关行政执法部门的多方联席会议，建立有效的协调机制，包括“联合调查、联合听证、共同答复”等制度，最大限度的做好息诉工作。明确加大和充分发挥检察机关在调解方面的职能，运用非诉说渠道处理涉法上访，努力化解社会矛盾。进一步加大刑事申诉案件的复查力度和刑事赔偿案件的赔偿力度，对经过复查认定是错案的，坚决依法纠正，该赔偿的尽快依法赔偿，增强检察机关的自我纠错能力。要积极与有关部门配合，做好善后工作和保障赔偿决定的落实，注重办案的社会效果。

三 加强联合职能部门，开展内外预防

两会期间，温家宝总理在回答新华社记者关于群众上访问题的提问时指出，解决涉及群众利益的问题，从根本上来说要靠制度，靠政策，靠法律。温总理的这席话，对于检察机关来讲，就是要在打击犯罪、保护群众利益上坚持惩治与保护并重，刑事与民事并重，实体与程序并重。要全面强化诉讼监督，维护司法公正。加强对刑事立案、侦查、审判和刑罚执行活动的监督，既防止打击不力，有注意保障人权。加强对民事审判和行政诉讼的监督，平等保护诉讼当事人的合法利益。海珠区院在控制和减少涉法上访问题上，实行控申联合批捕、公诉等刑检部门的力量，采取源头预防控制措施，取得了不错的效果。
在对外预防控制上，深入开展检察引导侦查，对侦查部门发现、收集、固定、保全、完善证据等工作提出意见和建议；及时发现和纠正侦查活动中的违法行为，保证侦查取证工作依法、客观、及时、全面，确保准确、及时、有力地追诉犯罪；最大限度地保障刑事案件的控诉水平，并根据实际情况需要，不断建立和完善促进刑事案件承办人相互交流和学习的各项机制，建立良好的侦诉协作关系。这就加强了对刑事案件在公安阶段立案和撤案的监督和制约，对侦查过程中的强制措施及可能侵犯公民合法权益的侦查行为的控制与救济。加大对刑事案件及行政案件的审判监督，及时了解影响较大、涉及面广、争议较多案件的判决结果，依法履行法律监督职能，维护公平正义。
在对内预防控制上，严格运用检察裁量权，对批捕、起诉案件的裁量权赋予更加人性化的烙印。一方面严格审查提请逮捕案件、对青少年犯罪不起诉的案件实行听证会制度以及对刑事案件行使求刑权，在法庭上提出量刑建议等，另一方面切实做好不予批准逮捕、不予起诉案件等案件的受害人或利害关系人的思想工作，讲解有关法律原则，增强他们对检察工作的理解和支持。这样不仅提高了司法效率、节约司法成本，尤为重要的是，大批可能存在的涉法上访案件在办理案件的初始阶段得到了合理的解决，从源头上减少群众上访的问题，减少了检察控申部门的后顾之忧。
此外，检察机关在应对可能存在无理上访案件问题上，可以实行《涉法上访人权利义务告知书》制度，通过明确的告知上访人所拥有的相关权利，及其应承担的法律义务，要求上访人对提供的证据的真实性负责并签章确认。当然，界定无理访首先要严格把关，不能简单归类，要多从自身工作上查找原因。对群众就检察机关正在办理的案件进行咨询、查询、反映或者投诉，由控申部门联合相关经办的业务部门热情接待，耐心依法作答，力争把问题解决在基层。要确立一种观点，即“最终妥善处理群众的信访问题才是办好案。”对确属无理上访的，也要向群众宣传法制，耐心解释，引导群众依法信访；对无理缠诉的，要采取批评教育与讲法律讲事实相结合的方法处理。对借上访为名破坏社会秩序的上访人，《涉法上访人权利义务告知书》可起到约束、震慑的作用，为严肃处理违法分子提供有力的证据。

四、 推动控申工作创新，把握时代契机

江泽民同志曾指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”。检察机关处理涉法上访工作，其生命的活力也就在于创新，在于与时俱进。检察机关只有通过创新不断提高处理涉法上访问题的方法、对策，才能真正的成为群众心中的“青天大老爷”。
其一、要实施多层次立体宣传战略，不断掀起处理涉法上访工作的新高潮。检察机关要不断创新举报宣传形式，大力强化控举报的宣传工作，确保与人民群众联系渠道的畅通。其做法是：一是开展《检察服务进社区》系列活动，通过走出院门深入街道理、企业、监狱等开展巡回接访，变群众上访为领导下访，向民众宣传法律法规并努力为民排忧解难。二是积极宣传检务公开。印制精美的“举报须知”、“控告须知”、“申诉须知”、“投诉指南”等十多种宣传小册子，整齐排放在接待室，由群众按需取阅；同时是向群众派发“检察长接待日卡”和“检民联系卡”，在卡上将检察院的地址、路线图、联系电话、主要职能列明，以方便群众及时联系。三是在检察院门口宣传栏刊登举报专栏。四是在控申接待室安装举报专用的语音信箱。五是设立举报奖励基金，为举报有功的人颁发奖金。六是除经常性地到有关单位上好法制课外，还经常性到街道、学校、看守所张挂举报图片，积极开展社会治安综合治理。七是积极认真开展“举报宣传周”活动。
其二、积极开展“网上上访”活动，努力推进上访活动的便捷化。检察院的举报中心在互联网上专门开辟网站，既可以便于群众在互联网上上访，也便于检察机关依法处理上访工作的更广泛宣传，促使检察院的控申工作不断迈入现代化、透明化的轨道，为今后有困难群众更贴心更信任地向检察院上访举报奠定了更为坚实的基础。
其三、急群众之所急，真诚为一方弱者送温暖。群众找检察机关控告申诉、反映情况的，属于检察职权范围内的，我们要积极解决，决不推诿；即使是不属于我们职权范围的，如果能变通，想想办法，我们也要管；实在办不了，也要给群众出出主意。决不随便安排个人，说几句就将群众打发走。不能以职权范围为理由，把投诉无门的老百姓推出去。老百姓不懂什么职权范围，就认为你是国家机关，是代表党、政府在行使权力的。我们检察机关有责任托举社会弱者，为他们送去关心和温暖，助他们度过生活难关。这才是处理涉法上访问题的本质所在。
涉法上访问题，由来已久，解决这个问题也绝非一朝一夕。检察机关必须从维护人民群众的根本利益和社会稳定的角度出发，正确引导和梳理有关涉法上访问题。只有不断提高检察机关服务人民、服务社会的本领，才能做好维护社会正义坚强后盾，做好人民利益的守护神。




湖南省长沙市人民政府办公厅


长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市信用征信管理办法》的通知

长政办发〔2012〕25号


各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
《长沙市信用征信管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二○一二年八月七日




长沙市信用征信管理办法


第一章 总　则
第一条 为规范信用征信活动，保障征信活动当事人的合法权益，营造社会信用环境，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称信用征信，是指依法成立的征信机构受公民、法人或者其他组织委托，通过采集、加工个人和企业及其他组织信用信息，提供关于个人和企业及其他组织信用状况的调查、评估或者评级报告等征信产品的经营性活动。
本办法所称的征信机构，是指依法设立的、专门从事个人和企业及其他组织信用征信的机构。
本办法所称的个人和企业及其他组织信用信息，是指在个人和企业及其他组织经济活动和社会活动中形成的，能用以分析、判断个人和企业及其他组织信用状况的信息。
第三条 本市行政区域内个人和企业及其他组织信用征信的征集和使用及其相关的监督管理活动，适用本办法。
第四条 本市信用征信实行市场运作、政府监管和行业自律。开展个人和企业及其他组织信用征信，应当遵循独立、客观、公正、审慎的原则，确保征信产品的准确性，尊重个人隐私，维护被征信当事人的合法权益和社会公共利益及社会安全。
第五条 长沙市信用征信管理办公室（以下称市征信办）负责对个人和企业及其他组织信用征信进行监督管理。
相关行政管理部门按照国家有关规定和各自职责，协同市征信办负责对涉及个人和企业及其他组织信用征信相关工作进行监督管理。
第六条 征信机构应当自取得工商营业执照之日起30日内，向市征信办备案。备案应当提供下列材料：
（一）工商营业执照（复印件）；
（二）股权结构、组织结构说明；
（三）高级管理人员的信用状况证明和相关业务专业人员的基本情况介绍；
（四）开展信用征信的业务范围、信息处理程序和信息安全防范措施。
前款备案内容发生重大变更时，应当自变更之日起30日内，将变更内容报市征信办备案。
市征信办应当依法向社会公开征信机构有关备案信息。
第七条 征信机构应当在当年第一季度，将上一年度个人和企业及其他组织信用征信业务开展情况和本年度个人和企业及其他组织信用征信业务调整情况，向市征信办报告。
市征信办可以组织建立征信产品使用情况反馈机制，了解市场对征信机构有关征信业务的客观评价情况。
第二章 信用信息的采集
第八条 个人信用信息包括下列内容：
（一）识别信息。指据以识别个人身份以及反映个人家庭、职业等情况的个人基本信息，主要包括姓名、身份证明文件及唯一编号、出生日期、婚姻状况、配偶信息、家庭居住地址、联系电话等；
（二）商业信息。指个人与金融机构或者住房公积金管理中心等机构发生信贷关系而形成的个人信贷信息及个人与商业机构、公用事业服务机构发生赊购关系而形成的个人赊购、缴费信息等，主要包括个人在贷款、担保、信用卡、保险等活动中与金融机构或者住房公积金管理中心等机构发生信贷关系而形成的个人实际履约行为记录；
（三）公共信息。指行政机关、具有行政管理职能的事业单位等在行使职权过程中形成的与个人信用相关的公共记录信息，主要包括个人纳税、参加社会保险以及个人财产状况及变动等信息；
（四）特别记录。指有可能影响个人信用状况的涉及民事、刑事、行政诉讼和行政处罚的记录；
（五）其他信息。其他与个人信用有关的信息。
第九条 征信机构采集个人信用信息，应当征得被征信当事人的同意，但下列情形除外：
（一）在信贷、保险、赊购、缴费等活动中形成的不良信用信息；
（二）从事鉴证、评估、经纪、咨询、代理等中介服务行业的执业人员，因违反诚实信用原则受到行业组织惩戒的记录；
（三）行政机关、具有行政管理职能的事业单位、司法机关在行使职权过程中形成的可供公众查阅的公共记录信息；
（四）其他已经公开的个人信用信息。
前款第（一）项所称的不良信用信息，是指恶意拖欠数额较大款项的信息。具体拖欠数额，由市征信办会同有关部门确定并予以公布。
第十条 征信机构不得采集下列个人信息，依法已经公开或个人主动提供的除外：
（一）与个人信用无关的信息；
（二）种族、家庭出身、宗教信仰、政治信仰以及身体形态、基因、指纹、血型、疾病和病史、性取向等可能使被征信个人受到歧视的信息；
（三）储蓄存款、有价证券、纳税数额等与个人资产有关的信息；
（四）法律、法规规定应当保密或者禁止采集的其他个人信息。
第十一条 企业及其他组织信用信息包括下列内容：
（一）识别信息：主要指企业及其他组织名称、地址、经济类别、注册资金、经营范围、主要产品、股东情况、对外投资等；
（二）信贷信息：主要指企业及其他组织在贷款、信用卡、担保等与金融机构发生信贷业务关系而形成的企业实际履约行为的记录，以及企业及其他组织在金融机构开立银行账户的相关信息；
（三）公共信息：主要指企业及其他组织财务经营状况、纳税、质量安全、进出口、社会保险、公用服务事业缴费、劳动用工、薪酬支付、安全生产等记录；
（四）政府记录信息：主要指行政机关、具有行政管理职能的事业单位等掌握并依法公开，且与企业及其他组织相关的信用信息；
（五）与企业及其他组织信用相关的其他信息。
第十二条 征信机构不得以欺诈、骗取、窃取、贿赂、利诱、胁迫、利用计算机网络侵入或者其他不正当手段采集个人和企业及其他组织信用信息。
第十三条 征信机构应当采用有效的个人和企业及其他组织身份识别标志将采集的个人和企业及其他组织信用信息按照基本情况、优良信用情况、不良信用情况等，及时、准确、分类录入个人信用信息数据库，不得虚构、追加、减少和篡改，并保证信息的及时更新和维护。
本办法第十条规定不得采集的个人信息，禁止录入信用信息数据库。
第三章 信用信息的使用
第十四条 征信机构可以将个人和企业及其他组织信用信息加工制作成信用报告和信用评估。
征信机构制作信用报告，应当客观反映个人和企业及其他组织信用信息，不得进行推断和臆测。
征信机构制作信用评估，应当以科学、合理的评估指标体系和标准为依据，保证评估结果的公正。
第十五条 征信机构应当建立严格的管理制度，采取必要的技术措施，保证个人和企业及其他组织信用信息系统的运行安全。
征信机构应当对信用信息数据库进行备份，防止信息丢失。
征信机构应当设置信用信息数据库访问权限，防止信用信息数据库被越权访问或者擅自处理。
第十六条 除下列情形外，征信机构不得向任何单位或者个人提供或者披露个人和企业及其他组织信用信息：
（一）被征信当事人要求提供；
（二）有向被征信当事人提供信贷、赊购、租赁、就业、保险、担保等意向或者其他正当理由，并经被征信当事人授权；
（三）法律、法规、规章规定的其他情形。
第十七条 未经被征信当事人书面同意，征信机构不得直接披露本办法第十条第（二）项规定的应当保密但被征信当事人自愿提供的信息。
征信机构不得披露或者使用超过规定期限的债务拖欠信息、行业惩戒或者行政处罚纪录以及除犯罪记录以外的其他不良信息。
前款所指的禁止披露或者使用的个人不良信用信息及企业和其他组织的不良记录的范围及具体期限，由市征信办会同有关部门、行业组织制定。
第十八条 征信机构应当就信用报告和信用评估的使用与用户进行约定，明确不得向用户以外的单位或者个人披露信用报告、信用评估或者其中反映的个人和企业及其他组织信用信息。
第十九条 征信机构提供的信用报告和信用评估，仅作为用户判断被征信当事人信用状况的参考依据。
第二十条 征信机构应当根据被征信当事人要求，为其提供下列信息的查询服务：
（一） 个人和企业及其他组织信用信息；
（二） 个人和企业及其他组织信用信息的来源；
（三） 获取信用报告或者信用评估的用户。
第二十一条 个人和企业及其他组织信用征信实行有偿服务。
征信机构提供信用报告和信用评估的收费标准，由市价格行政主管部门会同市征信办确定。
第二十二条 征信机构对涉及商业秘密的个人和企业及其他组织的信用信息负有保密义务，不得向任何单位或者个人提供，但法律、法规另有规定或者被征信当事人同意提供的除外。
第二十三条 征信机构与被征信当事人存在资产关联或者其他利害关系，可能影响征信活动公正性的，征信机构不得提供有关该个人和企业及其他组织信用状况的征信产品。
第二十四条 提倡和鼓励个人和企业及其他组织在社会经济活动特别是在项目合作开发、商业投资、商务采购、经营决策等商务活动中使用征信产品，查验对方的信用状况。
第二十五条 本市各级行政机关、行政事务执行机构以及其他承担公共管理职能的组织在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务活动中，涉及向社会委托、发包政府公共服务项目，政府采购与招投标等事务的，应当根据需要使用征信产品。
第四章 异议信息的处理
第二十六条 被征信当事人认为征信机构披露的信用信息不准确、不完整、不相关或者已经过时的，可以向征信机构提出异议，要求予以更正。
异议信息被更正的，征信机构可以根据被征信当事人的要求，提供一份信用报告。被征信当事人每年可以无偿获得一份异议信息更正后的信用报告。
第二十七条 被征信当事人对其基本信息提出异议的，征信机构可以根据被征信当事人提供的相关材料，及时对其基本信息予以更正。
被征信当事人对其基本信息以外的信用信息提出异议，征信机构应当按照下列规定处理：
（一）异议信息经核实确有必要更正的，征信机构应当及时予以更正；
（二）异议信息经核实无需更正而被征信当事人仍持有异议的，征信机构可以对异议信息不作修改，但应当标明被征信当事人的异议和相应理由；
（三）异议信息无法核实的，征信机构可以根据被征信当事人的要求对异议信息进行更正。
第二十八条 用户对披露的信用信息有异议的，可以向征信机构提出。征信机构应当按照下列规定处理：
（一）异议信息经核实确有必要更正的，征信机构应当及时予以更正，并告知被征信当事人；
（二）异议信息经核实无须更正或者无法核实的，征信机构可以对异议信息不作修改。
第二十九条 征信机构应当自受理之日起30日内对异议信息予以处理，并书面告知异议人。
第五章 监督管理
第三十条 征信机构应当将下列事项报市征信办备案:
（一）征信机构就个人和企业及其他组织信用信息的采集、加工、提供制定的操作规则；
（二）保证信用信息系统安全运行的规章制度;
（三）市征信办认为需要备案的其他事项。
第三十一条 征信机构应当通过营业场所公示等方式向社会公开下列事项，并接受社会监督：
（一）信用信息的采集规范和披露时限；
（二）获得信用报告和信用评估服务的方式；
（三）信用报告和信用评估服务的收费标准；
（四）异议处理程序。
第三十二条 征信机构发生信用信息系统重大运行故障、信用信息严重泄露等情况的，应当及时作出处理并向市征信办报告。
第三十三条 任何单位和个人认为征信机构的征信活动侵犯其合法权益，或者存在其他违法行为的，可以向市征信办投诉或者举报。
市征信办应当自受理投诉或者举报之日起30日内作出处理和答复。
第三十四条 鼓励信用征信服务行业组织制定并推行行业规范，为会员提供业务指导和服务，发挥行业自律作用。
第三十五条 未办理工商登记，擅自从事信用征信的，由工商行政管理部门依法处理。
第三十六条 征信机构因过错侵犯被征信个人和企业及其他组织或者他人的民事权利，造成被征信个人和企业及其他组织或者他人损害的，依照《中华人民共和国民法通则》以及其他有关法律、法规的规定承担民事责任。
征信机构工作人员的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附　则
第三十七条 本办法自2012年9月7日起施行。